Певні підходи до управління державним апаратомвиникають разом із появою перших державних утворень. У стародавньому Китаї, Єгипті, Греції, Римі існував цікавий і самобутній досвід організації держави, було розуміння його місця та ролі у регулюванні соціальних процесів. Однак, по-перше, практично всі концепції були пов'язані не так з адміністративним, як з політичним управлінням, де в центрі досліджень була діяльність політичних інститутів; по-друге, ці знання носили не так науковий, як побутовий характер і були простим узагальненням наявного досвіду. Проте часто рівень розуміння державно-управлінських процесів може бути прикладом і для наших сучасників.
Необхідно у зв'язку з цим відзначити, що якість, рівень керованості у суспільстві мають постійний характер. Змінюється ступінь складності суспільства як об'єкта державного управлінняі у зв'язку з цим зростає та ускладнюється обсяг та характер наших знань. Коефіцієнт якості управління загалом залишається незмінним. Таким чином, якщо на одному рівні розвитку суспільства для побудови ефективної системидержавного управління були достатні життєвий кмітливість, досвід та здоровий глузд, то зараз, щоб вирішити ту саму проблему, необхідне науково-теоретичне забезпечення державно-управлінської діяльності.
По суті перше наукове (тобто використовує наукові методизбирання та аналізу інформації) напрям в адміністративній науці виникло в Австрії та Німеччині в XVII ст., де в університетах читали курс «камеральних» або «камералістичних» наук. Kameralien у перекладі з німецької означає «наука державного управління», а саме слово походить від пізньолатинського «camera», т.к. за абсолютистського режиму в Пруссії починаючи з XVIII ст. управління зазвичай здійснювалося у колегіальній формі. Така форма управління врівноважувала централізацію влади.
Найбільш відомим серед учених-камералістів Лоренц фон Штейн (1815-1890). Виходець із Данії, Штейн викладав в університеті в Кілі. Його основна робота "Die Verwaltungslohre" ("Теорія державного управління" в 8 томах) опублікована в Штутгарті в 1866-1884рр. Штейн та її послідовники, очевидно, не обмежувалися лише теорією управління; на основі їх пропозицій було здійснено важливі перетворення в організації міністерств, що замінили колегіальні установи, у справі набору та підготовки службовців та організації управлінського апарату. Метою науки державного управління, згідно з Штейном, є «здійснення принципів соціального управлінняу найвищому значенні слова».
З кінця XIX ст. камеральні науки у країнах, де вони зародилися, набрали час відносного занепаду, т.к. Камеральні науки виявилися частково поглинені політичною наукою в епоху її відродження. З іншого боку, німецькі та французькі автори вважали, що адміністративне правомає мати першість перед наукою державного управління.
Наприкінці XVIII і майже протягом усього XIX століттяз'явилося безліч цікавих робіт, присвячених питанням управління. Найгучніше ім'я цієї епохи – Олександр Франсуа Вів'єн. Його «Нариси про адміністрацію» (перше видання – 1845 р., друге – 1850 р.) є першу серйозну роботу у галузі науки державного управління, побудовану за єдиним планом і на власній концептуальній основі. Практичні результати робіт Вів'єна були дуже плідними, незважаючи на політичну нестабільність того часу. Були створені спеціалізовані міністерства, розроблено закон про державних службовців та процедура їхнього набору, проведено деконцентрацію апарату, відкрито у 1848р. Школа адміністрації.
З появою робіт В. Вільсона, Ф. Гудноу, М. Вебера можна говорити про початок нового етапу у розвитку теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового спрямування. У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основні ідеї наукової теорії адміністративно-державного управління: 1) щоб реформувати апарат управління, його треба добре знати, а, отже, вивчати з наукових позицій; 2) апарат адміністративно-державного управління має бути відокремлений від сфери політики. Хронологічні рамки даного етапуумовно можна визначити з 80-х років минулого століття до 1920р.
Починаючи з 1890р. вивчення державного адміністрування стає частиною навчальних програму провідних університетах США та Західної Європи. Дослідницькі центриадміністративно-державної діяльності та інститути стали з'являтися у США та Європі у 20-30-ті роки.
Наступний етапу розвитку теорії адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950р. Особливо великі успіхи у роки зробили американці, що пояснюється низкою причин. На відміну від європейських країн, у США вищі навчальні заклади вже у той період користувалися великою свободоюу складанні навчальних програм та виборі викладачів. Вони мали можливість експериментувати, широко вводити нові курси, одним із яких був курс теорії адміністративно-державного управління, що сприяло розвитку та поширенню нової науки.
Існував і інший сприятливий фактор, який вплинув на інтенсивний розвиток теорії адміністративно-державного управління саме у США. Американці вже в ті роки вважали, що наука адміністративно-державного управління та наука управління приватними підприємствами можуть і мають бути зближені. Курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських відносин, теорії організації читалися у багатьох навчальних закладахСША як для тих, хто готував себе до державної служби, так і для тих, хто мав поповнити у майбутньому кадри ділової адміністрації приватного бізнесу. Оскільки викладання цих дисциплін мало таку широку аудиторію, з'явилося велике числопрофесорів, підручників, дослідницьких робіт. Усе це сприяло розвитку теорії адміністративно-державного управління. Звідси стає зрозумілим, чому США протягом кількох десятиліть було написано так багато цінних робіт.
Існував ще один фактор того ж плану. Американці завжди наголошували на практичну значущість досліджень адміністративно-державного управління; їх наукові розробки містили практичні рекомендації, пропонували обґрунтовані проекти реформ Такий утилітарний підхід до вивчення адміністративно-державного управління дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових праць.
У 20-50-ті роки найбільш відомими напрямками теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» і «школа людських відносин». Яскравими представниками «класиків» є А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Метою класичної школи було розроблення принципів адміністративно-державного управління. При цьому майже всі «класики» виходили з ідеї, що дотримання цих принципів призведе до успіху державного адміністрування в різних країнах.
Розроблені класичною школою принципи управління торкаються двох основних аспектів. Один із них – обґрунтування раціональної системи управління адміністративно-державними організаціями, другий стосується побудови структури організації. Система адміністративно-державного управління постає тут як регламентована зверху до низу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Слід наголосити, що така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних управлінських завдань та ситуацій. Вона досі знаходить своє застосування різних рівнях управління.
В цілому сильні сторониКласичного підходу полягають у науковому осмисленні всіх управлінських зв'язків у системі адміністративно-державного управління, у підвищенні продуктивності праці шляхом оперативного менеджменту. Однак у випадках, коли ефективність управління надає вирішальний вплив людський чинник, використання цього підходу явно недостатньо.
Ще одним впливовим напрямом теорії адміністративно-державного управління була т.зв. "Школа людських відносин". Вона виникла в 30-ті роки, коли психологія перебувала ще в зародковому стані. Рух за людські відносини багато в чому виник у відповідь нездатність класичної школи усвідомити людський чинник як основний елемент ефективності організації. Найбільш відомими вченими цього напряму були М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі. У своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних факторів, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в низці експериментів вдалося досягти підвищення продуктивності праці за рахунок покращення психологічного клімату та посилення мотивації.
Подальші дослідження показали, що гарні відносиниміж службовцями не ведуть автоматично до збільшення продуктивності праці адміністративних організацій і що мотивація, що орієнтує співробітників для досягнення високих результатів, має більш важливе значення, ніж проста задоволеність роботою. У рамках руху за людські відносини було розроблено різні мотиваційні моделі, які використовуються в теорії адміністративно-державного управління.
Особливого значення мають дослідження, що описують фактичну поведінку окремих осібта груп у процесі вироблення та прийняття адміністративно-державних рішень. Методи, розроблені школою людських відносин, ефективні лише у досить вузькій сфері державного адміністрування – управлінні персоналом, коли особливо важливий особистий і конкретний вплив на співробітників для своєчасного прийняття рішень та успішної реалізації намічених планів. Однак у галузі оперативного та стратегічного адміністративно-державного управління роль цих методів несуттєва.
Сучасний етапу розвитку теорії адміністративно-державного управління розпочався у 50-ті роки і продовжується досі. Найбільш впливовими напрямками сучасного періоду можна вважати поведінковий, системний та ситуаційний.
Розвиток таких наук, як психологія та соціологія, і вдосконалення методів дослідження після Другої світової війни зробили вивчення поведінки на робочому місці великою мірою суворо науковим. Серед найбільших постатей у 50-60-ті роки слід назвати Г.Саймона, Д.Смітцберга, В.Томпсона та Д.Істона. Саме вони почали розробляти новий підхід до державного адміністрування – поведінковий чи біхевіоральний. Оригінальність їх робіт полягає в тому, що автори прагнули представити як фундамент науки управління досягнення сучасної соціальної психологіїта соціології та пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів та груп.
Школа поведінкових наук дещо відійшла від школи людських відносин, яка концентрувала увагу на методах налагодження міжособистісних відносин. Новий підхід відрізняється прагненням більшою мірою надати допомогу державним службовцям в усвідомленні своїх власних можливостей адміністративно- державних структурах з урахуванням застосування концепцій поведінкових наук. Основною метою цієї школи в загальних рисах було підвищення ефективності організації за рахунок підвищення ефективності її людських ресурсів.
В рамках поведінкового підходу вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії, мотивації, характеру влади та авторитету в адміністративно-державному управлінні Особливо популярним поведінковий підхід був у 60-ті роки. Як і раніше школи, цей підхід відстоював «єдиний найкращий шлях» рішення управлінських проблем. Його головний постулат у тому, що правильне застосуваннянауки про поведінку сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця, і системи адміністративно-державного управління загалом.
Однак такі прийоми, як зміна змісту роботи державних службовців та участь рядових співробітників у процесі розробки та прийняття відповідальних рішень та програм, виявилися ефективними лише для деяких категорій службовців та в деяких ситуаціях. Поруч із дослідженнями школи людських відносин методи, розроблені у межах поведінкового підходу, зрештою почали використовувати переважно у сфері управління персоналом адміністративно-державних установ.
З початку 60-х років у державному адмініструванні швидко почав набирати популярності системний підхід, чому значною мірою сприяли роботи Г. Алмонда, Т. Парсонса. Застосування теорії систем до адміністративно-державного управління багато в чому полегшило для керівників завдання побачити всю організацію в єдності складових її частин, які нерозривно пов'язані із зовнішнім світом. Цей підхід також допоміг інтегрувати вклади більш ранніх шкіл, різний часщо домінували в теорії та практиці адміністративно-державного управління.
Головна ідея системного підходу полягає у визнанні взаємозв'язків та взаємозалежності елементів, підсистем та всієї системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто. із суспільством загалом, що дозволяє розглядати взаємозв'язки у системі адміністративно-державного управління та між системою та суспільством як єдине ціле. Такий підхід означає, що стратегія державного адміністрування не може бути об'єктом точного прогнозування та планування, оскільки суспільство постійно розвивається та змінюється. Водночас цей підхід передбачає акцент на розробці стратегічного управління, що встановлює спільні ціліта способи поведінки адміністративно-державного управління загалом.
Сьогодні системний підхід одна із найвпливовіших напрямів, як у теорії адміністративно-державного управління, і у науковому управлінні загалом. Багато відомих вчених вважають, що роль цього напряму в сучасній науцізростатиме.
Аналіз основних змінних, які впливають функції державного адміністрування, на ефективність адміністративних структурє основним досягненням ситуаційного підходу, який став логічним продовженням теорії систем. Він виник на початку 70-х років і зробив важливий внесок у розвиток державного управління, використовуючи можливості прямого застосування науки до конкретних ситуацій та умов. Найбільш відомими теоріями, розробленими у руслі ситуаційного підходу, є концепція «м'якого мислення» та «організаційна кібернетика».
Прихильники ситуаційного підходу до адміністративно-державного управління стверджують, що оптимальних структур немає. Центральною ідеєю ситуаційного підходу є аналіз ситуації, тобто. конкретного набору обставин, які сильно впливають на цю адміністративну організацію на даний конкретний час. Оскільки в центрі уваги постійно виявляється нова ситуація, в рамках цього підходу особливого значення набуває «ситуаційне мислення». Використовуючи цей підхід, керівники можуть краще зрозуміти, які прийоми більшою мірою сприятимуть досягненню цілей організації у конкретній ситуації.
Величезну роль популяризації та поширенні цієї науки грає Організація Об'єднаних Націй . З 1967р. під егідою ООН регулярно проводяться міжнародні наради експертів із проблем адміністративно-державної діяльності. Крім цього, в рамках Програми розвитку Організацією Об'єднаних Націй (ПРООН) сьогодні здійснюється велика науково-дослідна робота з практичним ухилом, а також проводяться порівняльні дослідження методів та досягнень різних країн у галузі державного адміністрування. Створюється всесвітня система збору, поширення та обміну досвідом, друкованими виданнями, а також інформаційними технологіями. Здійснюється підготовка довідників та посібників щодо вирішення актуальних питань державного адміністрування. Експерти регулярно дають оцінку та роблять огляд адміністративних можливостей з метою розвитку, розробляють моделі сучасних реформ у галузі адміністративно-державного управління, пропонують програми навчання та перепідготовки персоналу.
Сьогодні можна говорити, що теорія адміністративно-державного управління має міжнародне визнання та офіційний статус самостійної наукової дисципліни.
На жаль, у Росії наука адміністративно-державного управління здобула офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської ідеології державне управління розглядалося з погляду «керівної та спрямовуючої ролі партії». З компетенції державної адміністрації були виключені такі найважливіші елементи, як цілепокладання, прийняття рішень, розробка та оцінка програм та планів у суспільному розвиткові. Завдання державного адміністрування по суті зводилися до того щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих крім державних структур. Державне адміністрування охоплювало лише виконавську та розпорядницьку діяльність, його зміст зводився до чіткої формули «команда – виконання». Критичні зауваження, альтернативні пошуки та інші творчі моменти діяльності державної адміністрації не допускалися.
Саме тому в роки панування партійної номенклатури наука адміністративно-державного управління просто не потрібна. Вона розглядалася як «буржуазна», свідомо хибна. Принципи та методи державного управління у країнах Заходу інтерпретувалися переважно у негативно-критичному аспекті, що пояснювалося загальними ідеологічними установками минулих років.
Тільки з 1994р. у Росії з'являється навчальна спеціальність «Державне та муніципальне управління», у вузах та середніх спеціальних установах розпочинається підготовка фахівців у цій галузі. Однак наукової управлінської спеціальності «Державне та муніципальне управління» в Росії офіційно досі не існує.
Сьогодні вкрай важливо дослідити та узагальнити досвід розвитку світової науки у галузі державного адміністрування. Існує міжнародний понятійний апарат, матеріали експертів ООН з організації адміністративно-державної діяльності, якими можна та потрібно скористатися. І одночасно чекає велика самостійна роботаОскільки науку адміністративно-державного управління необхідно представити в національному лексиконі, зробити зрозумілими та доступними її прикладні технології, повною мірою використовувати її можливості для підвищення ефективності практики державного управління в нашій країні.
Вирізняють різні напрями (школи) у науці державного управління .
1. Структурно-інституційний напрямок.Предметом численних досліджень у цій галузі служить організація державного управління різних рівнях: національному, регіональному і місцевому. Сюди належить розробка загальної теорії державних організацій, функцій апарату державного управління, різних рівнях, координації державного управління як цілісної системи: організація урядових служб, центральні органидержавного управління та периферійні служби, координація на міжміністерському рівні, техніка прийняття рішень, підготовка нормативних актів, зберігання документів, адміністративна ієрархія, структура органів управління, а також відносини між адміністрацією та політикою, адміністрацією та «довкіллям», адміністрацією та громадською думкою.
2.Соціологічний та соціально-психологічний (кадрове) напрямок.Дослідження адміністративного середовища мають передусім соціологічний характер, але з обмежуються цим. Практично йдеться про вивчення якогось набору моделей колективної чи індивідуальної поведінки управлінського персоналу. До цієї категорії слід віднести вивчення взаємовідносин між адміністрацією і групами тиску. Великим блоком проблем є підготовка та рекрутування управлінських кадрів. Тут досліджуються питання оптимальної структуриштатного складу чиновників державного апарату, управління персоналом державних організацій, вимоги до менталітету та стилю роботи професійних державних службовців, проблема лідерства, проблема боротьби з бюрократизмом, опір змінам. Однак соціологія управління, яку розглядають як соціологічне вивчення апарату управління, не збігається повністю з наукою державного управління.
3.Організаційно-технологічний напрямок.Тут вивчаються проблеми, пов'язані з технікою державного адміністрування та орієнтуються на «адміністративний менеджмент». Вони включають конкретні методи, прийоми, технології адміністративної діяльності, що ведуть до підвищення ефективності роботи апарату, розробку теорії прийняття державних рішень, методів адміністративно-державного управління в кризових та конфліктних ситуаціях, технології взаємовідносин державної адміністрації та засобів масової інформації.
Далі кожен із напрямів адміністративно-державного управління виступає як предмет наукового вивчення та дослідження: адміністративно-державне управління в умовах ринкової економіки, адміністративно-державне управління соціальними процесами, екологією, фінансамиі т.д.
Теорія адміністративно-державного управління використовує безліч спеціальних чи приватних теорій(наприклад, теорії конфлікту та консенсусу, прийняття рішень, політичного прогнозування та ін.) Але в той же час існує і загальна теоріяадміністративно-державного управління, покликана пояснити державне управління як систему та цілісність.
Іноді використовують поняття «школи теорії державного управління». Існує кілька критеріїв виділення таких шкіл:
1.Методологічні позиції дослідників. Тут можуть бути такі школи як: марксистська школа державного управління, ліберальна школа, державна школа державного управління та їх різновиди.
2.Школи як історичні етапи розвитку науки державного управління.
3. Культурно-національні критерії: американська школа, європейська, японська, російська школи державного управління та ін.
1) Що таке школи теорії державного управління?
2) Розкрийте основні напрями та школи в теорії адміністративно-державного управління.
3) Що таке «камеральні» чи «камералістичні» науки?
4) Дайте порівняльну характеристику основним школам теорії державного управління.
5) Як теорія державного управління розвивалася у Росії?
6) Які особливості розвитку науки адміністративно-державного управління у Росії?
7) За якими критеріями виділяють школи державного управління?
8) Назвіть основні етапи розвитку теорії управління.
9) Хто є представниками школи людських відносин та у чому суть цього напряму?
10) Хто представники класичної школи державного управління?
11) У чому полягала головна ідея системного підходу теорії державного управління?
12) У чому полягає міжнародна координація у вивченні теорії управління?
Тести для самоперевірки
1. Процесний підхід дозволив:
1) виключити науковий пошук найкращих варіантіврішень, як своєрідних ліків від усіх хвороб;
2) автоматизувати частину процесів управління;
3) визнати фактори зовнішнього середовищата відпрацювати методики їх аналізу;
4) широко використовувати математичні методи в управлінні.
2. При системний підхідрозвиток організації сприймається як процес:
1) зміни устрою системи управління;
2) безперервного вдосконалення технологічної підсистеми;
3) розширення масштабів діяльності;
4) переходу новий життєвий цикл.
3. У рамках школи людських відносин було розроблено:
1) принципи визначення норми керованості;
2) основні теорії мотивації;
3) основні прийоми формалізації управлінських завдань;
4) принципи нормування праці.
4. У рамках класичної школи управління було розроблено:
1) рамки відповідальності майстра та робітника;
2) основні теорії мотивації;
3) принципи визначення норми керованості;
4) основні прийоми формалізації управлінських завдань.
5. Основний метод дослідження, що використовується новою школою:
1) Хронометраж;
2) Побудова графічної моделі;
3) Побудова математичної моделі;
4) Поділ цілого на частини та їх детальний аналіз.
В даний час в теорії державного управління виділяються кілька шкіл і напрямів, що історично склалися. Ведучими серед них є американська, англійська, французька та німецька. Американська школа(Поведінкова)має загальну емпіричну (тобто досвідчену) спрямованість своїх досліджень, багато її видатних представників були не тільки теоретиками, а й практиками. У 20-30-х роках представники течії «школа людських відносин» спробували пояснити функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів та груп. Найбільш відомими вченими цього напряму в США в 20-50-і роки були Мері Паркер Фоллет, Е Мейо, А. Маслоу.
У англійській школіекономісти розглядали управління як сферу раціональної діяльності людей. Англійський політолог Б. Баррі розробив концепцію "економічного типу" державної влади, що здійснюється шляхом погроз та обіцянок. Владні відносини у суспільстві Б. Баррі розглядає у поняттях виграшів та втрат. Він вважає, що владні відносини мають місце лише тоді, коли одна сторона виграє від їх збереження більше, ніж інша, маючи можливості домагатися покори останньою ціною мінімальних збитків.
У французькій школі (Класична)держ. управління класиком вважається Анрі Файоль, його “теорія адміністрації” викладена у книзі “Загальне та промислове управління”. А. Файоль дав класичне визначення наукового управління: “Управляти - отже передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати; передбачати, тобто враховувати майбутнє та виробляти програму дії; організовувати, тобто будувати подвійний – матеріальний та соціальний – організм установи; розпоряджатися, тобто змушувати персонал належно працювати; координувати, тобто пов'язувати, об'єднувати, гармонізувати всі дії та всі зусилля; контролювати, тобто дбати про те, щоб все відбувалося згідно з встановленими правилами та відданими розпорядженнями. ” А. Файоль сформулював 14 загальних принципів управління. Це поділ праці, влада, дисципліна, єдність розпорядку, єдність керівництва, підпорядкування приватних інтересів загальним, винагорода персоналу.
Німецька школадержавного управління є найбільш впливовою серед європейських шкіл. В. Вебер вважав, що на тих, хто править, покладено завдання створення адміністративної еліти, яка має бути легітимована (визнана) народом, громадською думкою. Концепція Ерхарда пов'язана із підвищенням соціальної ролідержавного адміністрування. Вона проголошувала підпорядкування всіх груп населення загальному благу, посилення ролі уряду, примирення всіх класів із існуючим соціальним устроєм.
Відповідальність цивільних службовців (конституційна, адміністративна, дисциплінарна, цивільно-правова, кримінальна)
Державний службовець може підлягати всім видам відповідальності, передбачених чинним законодавством.
Кримінальна відповідальністьдержавного службовця настає за умови скоєння ним злочину, передбаченого КК РФ.
Цивільно-правова відповідальністьнастає, якщо його діями чи бездіяльністю громадянину чи організації заподіяно майнову чи немайнову шкоду (шкоду здоров'ю чи моральну шкоду).
Посадова особапідлягає адміністративної відповідальностіу разі здійснення ним адміністративного правопорушенняу зв'язку з невиконанням чи неналежним виконанням своїх службових обов'язків.
За вчинення дисциплінарної провини, тобто за невиконання або неналежне виконання цивільним службовцям з його вини покладених на нього посадових обов'язків, представник наймача має право застосувати такі дисциплінарні стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну посадову відповідність; звільнення з посади цивільної служби; звільнення з цивільної служби з таких підстав.
За кожну дисциплінарну провину може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
До застосування дисциплінарного стягнення представник наймача повинен зажадати від цивільного службовця пояснення письмовій формі. У разі відмови цивільного службовця надати таке пояснення складається відповідний акт. Відмова цивільного службовця від надання пояснення у письмовій формі перешкоджає застосування дисциплінарного стягнення.
Перед застосуванням дисциплінарного стягнення проводиться службова перевірка.
При застосуванні дисциплінарного стягнення враховуються тяжкість вчиненого цивільним службовцем дисциплінарного проступку, ступінь його провини, обставини, за яких вчинено дисциплінарну провину, та попередні результати виконання цивільним службовцем своїх посадових обов'язків.
Дисциплінарне стягненнязастосовується безпосередньо після виявлення дисциплінарного проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, за винятком періоду тимчасової непрацездатності цивільного службовця, перебування його у відпустці, інших випадків відсутності його на службі по поважних причин, а також часу проведення службової перевірки. Дисциплінарне стягнення не може бути застосовано не пізніше шести місяців з дня вчинення дисциплінарної провини.
В даний час в теорії державного управління виділяються кілька шкіл і напрямів, що історично склалися. Ведучими серед них є американська, англійська, французька та німецька.
Американська школа має загальну емпіричну (тобто досвідчену) спрямованість своїх досліджень, багато її видатних представників були не тільки теоретиками, а й практиками. У 20-30-х роках. представники течії «школа людських відносин» спробували пояснити функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у яких індивідів та груп. Найбільш відомими вченими цього напряму у США у 20-50-ті рр. ХХ ст. були Мері, Паркер, Фоллет,
Е. Мейо, А. Маслоу.
У 50-ті роки. А. Маслоу розробив ієрархію потреб, згідно з якою мотивами вчинків людей є в основному потреби не економічні (як вважали класики), а соціальні, егоїстичні, що дозволяють реалізувати творчі можливості, які можуть бути лише частково та опосередковано задоволені. Ґрунтуючись на цих висновках, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управління людськими відносинами, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями та надання їм ширших можливостей для реалізації свого творчого потенціалув роботі.
У 50-ті роки. США виникає поведінковий підхід, у його основі прагнення розкрити можливості людини у управлінському процесі. У рамках підходу розроблено теорію X та Y Мак-Грегора. Теорія X свідчить: середня людинане любить працювати і по можливості уникає роботи. Теорія Y свідчить, що з людини витрачати моральні і фізичні сили працювати так само природно, як відпочивати чи грати. Це означає, що людини можна стимулювати на працю, якщо дати можливість повністю розкритися, брати він відповідальність, відчувати свою значимість в організацію. Мак-Грегор працював над теорією Z, в якій намагався поєднати запити та прагнення корпорації та окремої людини.
У англійській школі економісти розглядали управління як сферу раціональної діяльності людей. Англійський політолог Б. Баррі розробив концепцію «економічного типу» державної влади, що здійснюється шляхом погроз та обіцянок. Владні відносини у суспільстві Б. Баррі розглядає у поняттях виграшів та втрат. Він вважає, що владні відносини мають місце лише тоді, коли одна сторона виграє від їх збереження більше, ніж інша, маючи можливості домагатися покори останньою ціною мінімальних збитків. Англійський філософ М. Оукшотт у 50-60-ті роки. розробив дві концепції державного управління: цільову та цивільну. На його думку, ці типи в чистому вигляді не зустрічаються ніде, оскільки є ідеальними теоретичними конструкціями. М. Оукшотт пропонує ідею цільового державного управління, де цінність людини визначається її внеском у спільну справу, що означає підпорядкування індивідуальності корпоратизму. У Останнім часомв англійській школі з'явилися нові підходи та напрямки. На думку
П. Чекланда, єдиний спосібвивчити цілісність - подивитися на неї з більшої кількості точок зору.
У французькій школі державного управління класиком вважається Анрі Файоль, його «теорія адміністрації» викладена у книзі «Загальне та промислове управління». А. Файоль дав класичне визначення науковому управлінню: «Управляти – значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати та контролювати; передбачити, тобто. враховувати майбутнє та виробляти програму дії; організовувати, тобто. будувати подвійний (матеріальний та соціальний) організм установи; розпоряджатися, тобто. змушувати персонал належно працювати; координувати, тобто. пов'язувати, об'єднувати, гармонізувати всі дії та всі зусилля; контролювати, тобто. дбати про те, щоб все відбувалося згідно з встановленими правилами та відданими розпорядженнями». А. Файоль сформулював 14 загальних принципів управління. Це поділ праці, влада, дисципліна, єдність розпорядку, єдність керівництва, підпорядкування приватних інтересів загальним, винагорода персоналу, централізація, ієрархія, порядок, справедливість, сталість складу персоналу, ініціатива, єднання персоналу. Сформульовані Файолем правила протягом кількох десятиліть були загальноприйнятими. Ален у своїй роботі "Елементи доктрини радикалів" дає аналіз системи адміністративно-державного управління у Франції. Ален підкреслює, що в сучасній державі справжню владу мають не політичні діячі, а високопосадовці з апарату управління.
Німецька школа державного управління є найвпливовішою серед європейських шкіл. В. Вебер вважав, що на тих, хто править, покладено завдання створення адміністративної еліти, яка має бути легітимована (визнана) народом, громадською думкою. Концепція Ерхарда пов'язані з підвищенням соціальної ролі державного адміністрування. Вона проголошувала підпорядкування всіх груп населення загальному благу, посилення ролі уряду, примирення всіх класів із існуючим соціальним устроєм. У теорії державного управління широко використовується теорія соціального конфлікту, розроблена Р. Дарендорф. Він запропонував способи регулювання конфліктів різних рівнях управління, методи і методики профілактики конфліктних ситуацій, етапів перебігу конфлікту, управління конфліктними процесами. Такі загалом основні досягнення німецької школидержавного адміністрування.
Сьогодні максимальна кількість досліджень апарату управління з наукової точки зору проводиться у США. У американській літературі державне управління і здійснює його апарат, як і, як і наука, предмет якої становлять проблеми функціонування державного апарату, позначається терміном " Public administration " . Основоположником американської науки державного управління вважається Вудро Вільсон, який згодом став президентом США.
Розглянемо сучасні школи наукового дослідження управління.
Інституціоналізм - теорія і практика державного управління, що наголошують на створенні та використанні надорганізаційних (а не внутрішньоорганізаційних) правил (інститутів), що становлять механізм саморегулювання в не схильних до повної раціоналізації соціальних системах, в т.ч. в системі державного регулюваннята управління. Класичний інституціоналізм зародився на початку ХХ століття США. Основоположник – Т. Веблен. Предметом досліджень у цій галузі є організація урядових служб, центральні органи державного управління та периферійні служби, координація на міністерському рівні, техніка прийняття рішень, підготовка нормативних актів, зберігання документів, адміністративна ієрархія, структура органів державного управління, а також відносини між державною адміністрацією та політикою , державною адміністрацією та довкіллям, державною адміністрацією та громадською думкою. Сьогодні при розгляді систем управління структурно-інституціональний напрямок в основному торкається трьох великих тем: координацію, децентралізацію; участь.
Соціологічний та соціально-психологічний напрямок – мова в рамках цього напряму йде про вивчення деякого набору моделей колективної та індивідуальної поведінки управлінського персоналу. Основоположник соціально-психологічного підходу – Герберт Саймон. У своїй основній роботі "Поведінка службовців: нарис техніки прийняття рішення в адміністративних організаціях" (1950) Г.Саймон критикує так звані принципи мистецтва управління, які, на його думку, дуже суперечливі і не можуть служити серйозними критеріями практичної діяльності. Він прагне представити як фундамент наукового управліннядосягнення сучасної соціальної психології та пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів та груп. До основних питань соціально - психологічного спрямування можна віднести вивчення взаємовідносин між адміністрацією та групами тиску. Тут зазвичай досліджується, як протікає процес прийняття управлінських рішеньщодо інтересів, що представляють групи тиску, або про їх вплив на адміністрацію в цілому.
Організаційно-кібернетичний напрямок - наукова школа, що прирівнює управління державним апаратом до управління великим підприємством, Для якої міркування ефективності та рентабельності тяжіють над усім.
Будь-яка організація підпорядковується певним загальним принципам, які розкриваються у роботах представників цього наукового спрямування. В той же час Державна організаціята управління нею мають специфічні відмінності, нехтування якими може призвести до негативних результатів.
Основна робота – книга Х.Л. Баратена та М.Дж. Гесдон "Організація та методи державного управління" (1971), а також Крейда "Кібернетика та управління", що публікувалися в період 1957-1961р.р.
Біхевіоризм - дослідницький підхід і практика управління, що наголошують на поведінкових аспектах організації та управління. Школа поведінкових наук дещо відійшла від школи людських відносин. Біхевіоризм прагне надати допомогу держслужбовцям у усвідомленні своїх власних можливостей у держструктурах на основі застосування концепцій поведінкових наук. Загалом основна мета цієї школи – підвищення ефективності організації за рахунок підвищення ефективності її людських ресурсів.
Ситуаційний підхід - з погляду ситуаційної концепції державного адміністрування оптимальних організаційних структурне існує. І хоча ситуаційний підхід визнає загальні закономірності процесу адміністративно-державного управління, специфічні прийоми, які повинні використовувати керівники для ефективного досягнення цілей на кожному рівні управління та в кожній організації, можуть значно змінюватись. Отже, у рамках ситуаційного аналізу керівництво адміністративно-державних організацій перманентно має визначати, яка структура чи прийом управління найбільше підходить для даної конкретної ситуації. Більше того, оскільки ситуація може змінюватись, керівництво має планувати, які структурні інновації можна провести, щоб зберегти ефективність організації.
Новий державний менеджмент (менеджеризм) - напрям політико-адміністративної ідеології та державної практики, що виник на рубежі 80-х років ХХ ст., обґрунтування реформ у ряді держав, що ставить як принципи демонополізацію держсектора, дерегулювання, маркетизацію, дебюрократизацію, економічне стимулювання держсектора корпоратизацію та запровадження конкурентних начал.
Можна виділити кілька основних принципів, які у її основі: підвищення продуктивності (забезпечення задоволення попиту послуги держави без зміни рівня податкового навантаження), орієнтація на споживача (формування і реалізація програм громадських витрат з потреб громадян, підвищення якості послуг, наданих населенню) , децентралізація (перерозподіл функцій між різними рівнямидержавного управління), орієнтація на результат (перехід на управління за результатами (performance-based management))
Сенс реформ - у відході від веберівської моделі раціональної бюрократії як невідповідної потреб постіндустріального розвитку, інформаційного суспільства.
Спробою синтезу існуючих упродовж ХХ століття підходів до реалізації державних функційстала концепція "активізуючої держави", яка по-новому визначає відносини між державою та громадянами:
- 1) завдання держави визначаються у ході суспільної дискусії;
- 2) між суспільством та державою розвивається співробітництво та поділяється відповідальність.
Держава ініціює процеси вирішення суспільних проблемі виступає у ролі посередника; встановлює рамки відповідальності громадян, у цих рамках.
Школа "суспільного вибору" (Public Choice) довгий час лідирувала у вивченні державного управління в англомовному світі. Автори (Г. Таллок, Еге. Даунс, У. Ніскейнен та інших.) створювали свої концепції під сильним впливом економічних, передусім мікроекономічних підходів. Саме поняття "суспільного вибору" - політична аналогія вибору покупця на ринку: кожен індивід прагне з мінімальними витратами придбати максимально якісний товар. Та політика, програма, партія, яку обирає більшість незалежних один від одного індивідів та є результатом "суспільного вибору". Однак найбільший вплив школи пов'язаний не з додатком до державно-управлінської діяльності та політики економічних категорій (цим займалися й інші численні автори, орієнтовані на ринкову ідеологію).
Головне значення робіт представників підходу Public Choice пов'язане з критикою бюрократії та з розробкою альтернатив бюрократичному управлінню: на їхню думку, державні службовці настільки ж індивідуалістичні, що й інші люди, та використовують свої можливості для досягнення власних цілей.
Французька школа "соціології організацій" (sociologie des organisations) представлена такими авторами як М. Крозьє, Ж.-К. Теніг,
Е. Фрідберг та ін. В основі підходу "соціологів організацій" лежить уявлення про державне управління як про взаємодію конкуруючих груп, кожна з яких прагне отримати додаткові ресурси, часто за рахунок інших: цими ресурсами можуть бути влада, бюджетні кошти, незалежність від вищих органів і т.д. Для досягнення цієї мети кожна група (місцеві еліти, вищі державні чиновники, службовці низових ланок, працівники галузевих міністерств тощо) реалізує певні стратегії. Стратегії можуть повторюватися, взаємодіяти, і таким чином формують особливі "системи дії" - суть державного управління. Аналіз цих систем дозволяє не тільки зрозуміти, як реально функціонує державне управління, а й модернізувати його з урахуванням колективних мотивацій та структурних характеристик певних груп та організацій.
"Когнітивний підхід" до державного управління представлений такими дослідниками, як Б. Жобер, П. Мюллер (Франція), П. Холл, П. Сабатьє (США) та ін. З точки зору цих авторів, основний зміст державного управління визначається системами уявлень різних учасників процесу.
Яка політика буде проводитися державою, як вона здійснюватиметься, - все це залежить від того, як ініціатори та виконавці уявляють собі пов'язані з нею проблеми. Отже, головним завданнямє вивчення структури уявлень, їх формування та зміна. Представники цього напряму запроваджують такі поняття як "управлінські парадигми", "системи переконань", "референціали", покликані структурувати вивчення уявлень, сприяти складання "ментальних карт" державного управління.
Дослідження "мережевих структур" (networks), "спеціалізованих спільнот" (policy community) та суміжних явищ широко представлено в сучасній західній літературі. У свій час (наприкінці 1980-х - початку 1990-х) мова навіть йшла про те, що цей підхід може інтегрувати все більш традиційні школи. Сьогодні вивчення "спільнот" - скоріше одна з можливих сторін аналізу.
" Неоінституціоналізм " у вивченні громадського управління - загальні найменування для світових підходів, присутніх у дослідницьких традиціях різних держав. Об'єднує неоінституціоналістів увагу до інститутів та їхньої ролі в державному управлінні. Однак самі інститути можуть розумітися по-різному. Незалежно від того, чи інтерпретуються інститути в юридичному розумінні ( правові інститути), в організаційному (органи управління за їх повноваженнями), або в соціологічному ( соціальні інститути), прихильники цих підходів насамперед приділяють увагу безособовим, структурним елементам взаємодії, усталеним схемам, "правилам гри" і т.д. теорія урядовий менеджмент неоінституціоналізм
