Определени управленски подходи държавен апаратвъзникват заедно с появата на първите държавни образувания. В древен Китай, Египет, Гърция, Рим имаше интересен и оригинален опит за организиране на държавата, имаше разбиране за нейното място и роля в регулирането на социалните процеси. Въпреки това, първо, почти всички концепции бяха свързани не толкова с административното, колкото с политическото управление, където фокусът на изследването беше върху дейността на политическите институции; второ, това знание не беше толкова научно, колкото ежедневно по природа и беше просто обобщение на съществуващия опит. Въпреки това често нивото на разбиране на държавно-административните процеси може да служи като пример за нашите съвременници.
В тази връзка трябва да се отбележи, че качеството, нивото на контролируемост в обществото са постоянни. Променя се степента на сложност на обществото като обект контролирани от правителствотои във връзка с това обемът и характерът на нашите знания нарастват и се усложняват. Качественият фактор на управлението като цяло остава същият. Така, ако на едно ниво на развитие на обществото да се изгради ефективна системадържавната администрация са били достатъчно светски интелект, опит и здрав разум, сега за решаването на същия проблем е необходимо научно-теоретичното обезпечаване на държавно-административната дейност.
По същество първи научен (т.е. използвайки научни методисъбиране и анализ на информация), направление в административната наука възниква в Австрия и Германия през 17 век, където в университетите се преподава курсът на "камералните" или "камералистичните" науки. Kameralien на немски означава "наука за управление", а самата дума идва от къснолатинското "камера", т.к. под абсолютисткия режим в Прусия от 18 век. управлението обикновено се осъществявало в колегиална форма. Тази форма на управление балансира централизацията на властта.
Най-известният сред учените в камерата е Лоренц фон Щайн (1815−1890). Родом от Дания, Щайн преподава в университета в Кил. Основният му труд "Die Verwaltungslohre" ("Теория на публичната администрация" в 8 тома) е публикуван в Щутгарт през 1866-1884 г. Щайн и неговите последователи очевидно не се ограничават до теорията на държавната администрация; въз основа на техните предложения бяха извършени важни трансформации в организацията на министерствата, които замениха колегиалните институции, в набирането и обучението на служители и в организацията на административния апарат. Целта на науката за публичната администрация, според Щайн, е „осъществяването на принципите социално управлениев най-висшия смисъл на думата."
От края на 19в камералните науки в страните, където са възникнали, навлязоха във време на относителен упадък, т.к камералните науки бяха частично погълнати от политическата наука в ерата на нейното възраждане. От друга страна, немски и френски автори вярват в това административно правотрябва да има предимство пред науката за публичната администрация.
В края на 18 век и почти през целия 19 векмного интересни произведенияпосветен на проблемите на управлението. Най-гръмкото име на тази епоха е Александър Франсоа Вивиен. Неговите "Очерци по администрацията" (първо издание - 1845 г., второ - 1850 г.) представляват първия сериозен труд в областта на науката за държавното управление, изграден по единен план и върху собствена концептуална основа. Практическите резултати от работата на Вивиен са изключително плодотворни, въпреки политическата нестабилност на времето. Създадени са специализирани министерства, разработен е закон за държавните служители и ред за тяхното набиране, апаратът е деконцентриран и открит през 1848 г. Училище по администрация.
С появата на трудовете на У. Уилсън, Ф. Гудноу, М. Вебер можем да говорим за нач. нов етап в развитието на теорията на административното и публичното управление като самостоятелно научно направление. В техните трудове са изразени и развити две основни идеи на научната теория на административното и държавното управление: 1) за да се реформира административният апарат, той трябва да бъде добре познат, а следователно и изучаван от научни позиции; 2) апаратът на административно-публичната администрация да се отдели от сферата на политиката. Хронологична рамка този етапможе условно да се определи от 80-те години на миналия век до 1920г.
От 1890г изучаването на публичната администрация става част от учебни програмивъв водещи американски университети и Западна Европа. Изследователски центровеадминистративно-държавни дейности и институции започват да се появяват в САЩ и Европа през 20-30-те години.
Следващ етапв развитието на теорията на административно-държавното управление продължава от 1920 до 1950г. Особено голям напредък направиха американците през тези години, което може да се обясни с редица причини. За разлика от европейските страни, в Съединените щати висшите учебни заведения вече се радваха на това време голяма свободав дизайна на учебната програма и подбора на учители. Те имаха възможност да експериментират, да въведат широко нови курсове, един от които беше курсът по теория на административната и публичната администрация, което допринесе за развитието и разпространението на нова наука.
Имаше и друг благоприятен фактор, който повлия на интензивното развитие на теорията за административно-държавната администрация в Съединените щати. Още в онези години американците вярваха, че науката за публичната администрация и науката за управление на частни предприятия могат и трябва да бъдат сближени. В много бяха прочетени курсове по административна организация, управление на персонала, бюджетна технология, човешки отношения, теория на организацията образователни институцииСъединените щати, както за тези, които се подготвяха за обществена служба, така и за тези, които трябваше да попълнят в бъдеще персонала на бизнес администрацията на частния бизнес. Тъй като преподаването на тези дисциплини имаше толкова широка публика, имаше голямо числопрофесори, учебници, изследователска работа. Всичко това допринесе за развитието на теорията на административно-държавната администрация. От това става ясно защо в продължение на няколко десетилетия в Съединените щати са написани толкова много ценни произведения.
Имаше още един фактор от същия план. Американците винаги са подчертавали практическото значение на изследванията в публичната администрация; съдържащи се техните научни разработки практически съветипредложени разумни проекти за реформи. Такъв утилитарен подход към изучаването на административната и публичната администрация направи възможно намирането на публични и частни източници на финансиране за научна работа.
През 20-те и 50-те години на ХХ век най-известните направления в теорията на административното и публичното управление са „класическата школа” и „школата на човешките отношения”. Видни представители на „класиката” са А. Файол, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Улси. Целта на класическата школа е да развие принципите на административната и публичната администрация. В същото време почти всички „класици“ изхождат от идеята, че следването на тези принципи ще доведе до успех на публичната администрация в различни странио
Разработените от класическата школа принципи на управление засягат два основни аспекта. Единият от тях е обосноваването на рационална система за управление на административни и държавни организации, вторият се отнася до изграждането на структурата на организацията. Системата на административната и държавната администрация тук се явява като йерархична организация от линейно-функционален тип, регулирана отгоре надолу с ясно дефиниране на функцията на всеки категория работа. Трябва да се подчертае, че подобен модел е доста ефективен при стабилна социална среда и еднотипни управленски задачи и ситуации. Той все още намира своето приложение на различни нива на управление.
В общи линии силни страниКласическият подход се състои в научното разбиране на всички управленски отношения в системата на административното и публичното управление, в повишаването на производителността на труда чрез оперативно управление. Но в случаите, когато човешкият фактор има решаващо влияние върху ефективността на управлението, използването на този подход очевидно не е достатъчно.
Друго влиятелно направление в теорията на административното и публичното управление беше т.нар. Училище за човешки отношения. Възниква през 30-те години на миналия век, когато психологията все още е в начален стадий. Движението за човешки отношения се появи до голяма степен в отговор на провала на класическата школа да признае човешкия фактор като ключов елемент в организационната ефективност. Най-известните учени от тази посока са М. Фолет, А. Маслоу, Е. Майо, У. Мърфи. В своето изследване те обърнаха внимание на анализа на психологическите фактори, които причиняват удовлетворение на служителите от тяхната работа, тъй като в редица експерименти успяха да повишат производителността на труда чрез подобряване на психологическия климат и повишаване на мотивацията.
Допълнителни изследвания показаха, че добра връзкамежду служителите не водят автоматично до повишаване на производителността на административните организации и че мотивацията, която ориентира служителите към постигане на високи резултати, е по-важна от обикновеното удовлетворение от работата. В рамките на движението за човешки отношения са разработени различни мотивационни модели, които се използват в теорията на публичната администрация.
От особено значение са изследванията, описващи действителното поведение лицаи групи в процеса на разработване и приемане на административно-държавни решения. Методите, разработени от училището за човешки отношения, са ефективни само в доста тясна област на публичната администрация - управление на персонала, когато личното и конкретно въздействие върху служителите е особено важно за навременното вземане на решения и успешното изпълнение на плановете. Но в областта на оперативното и стратегическо административно и публично управление ролята на тези методи е незначителна.
Модерен етапв развитието на теорията на публичната администрация започва през 50-те години и продължава и до днес. Най-влиятелните направления на съвременния период могат да се считат за поведенчески, системни и ситуационни.
Развитието на науки като психология и социология и усъвършенстването на изследователските методи след Втората световна война направиха изследването на поведението на работното място до голяма степен строго научно. Сред най-видните фигури през 50-60-те години трябва да се споменат Г. Саймън, Д. Смитцберг, В. Томпсън и Д. Истън. Именно те започнаха да развиват нов подход към публичната администрация - поведенчески или поведенчески. Оригиналността на тяхната работа се състои в това, че авторите се стремят да представят постиженията на съвременната наука като основа на науката за управление. социална психологияи социология и обяснява реалното функциониране на административните услуги чрез анализ на поведението на лица и групи, работещи в тях.
Школата на поведенческите науки се отдалечи донякъде от школата на човешките отношения, която се фокусира върху методите за установяване междуличностни отношения. Новият подход се характеризира със стремежа да се подпомогнат в по-голяма степен държавните служители при реализирането на собствените им възможности в административната и държавни структуриах въз основа на приложението на концепциите на поведенческите науки. Основната цел на това училище в най-общ план беше да повиши ефективността на организацията чрез повишаване на ефективността на нейните човешки ресурси.
Като част от поведенческия подход учените са изследвали различни аспекти социално взаимодействие, мотивация, същност на властта и властта в административното и публичното управление. Поведенческият подход е особено популярен през 60-те години. Подобно на по-ранните школи, този подход препоръчва „единствен най-добър начин“ за решаване управленски проблеми. Основният му постулат е, че правилно приложениеповеденческата наука ще спомогне за подобряване на ефективността на работата както на отделния служител, така и на системата на административната и публичната администрация като цяло.
Но техники като промяна на съдържанието на работата на държавните служители и участието на обикновените служители в процеса на разработване и вземане на отговорни решения и програми се оказаха ефективни само за определени категории служители и в определени ситуации. Наред с изучаването на школата за човешки отношения, методите, разработени в рамките на поведенческия подход, в крайна сметка започнаха да се използват главно в областта на управлението на персонала на административни и обществени институции.
От началото на 60-те години системният подход бързо започва да набира популярност в публичната администрация, което до голяма степен се улеснява от работата на Г. Алмънд, Т. Парсънс. Прилагането на теорията на системите към публичната администрация значително улесни задачата на мениджърите да видят цялата организация в единството на нейните съставни части, които са неразривно свързани с външния свят. Този подход също помогна да се интегрират приносите на по-ранните школи, различно времедоминира в теорията и практиката на публичната администрация.
Основната идея на системния подход е да се признаят взаимовръзките и взаимозависимостта на елементите, подсистемите и цялата система на публичната администрация с външната среда, т. с обществото като цяло, което ни позволява да разгледаме взаимоотношенията в системата на административното и публичното управление и между системата и обществото като цяло. Този подход означава, че стратегията на публичната администрация не може да бъде обект на точно прогнозиране и планиране, тъй като обществото непрекъснато се развива и променя. Този подход обаче се фокусира върху развитието стратегическо управление, установяване общи целии начините на поведение на публичната администрация като цяло.
Днес системният подход е една от най-влиятелните области, както в теорията на публичната администрация, така и в научния мениджмънт като цяло. Много известни учени смятат, че ролята на тази тенденция в съвременна наукаще нарастне.
Анализ на основните променливи, влияещи върху функциите на публичната администрация, върху ефективността административни структурие основното постижение на ситуационния подход, превърнал се в логично продължение на теорията на системите. Възниква в началото на 70-те години и има важен принос за развитието на публичната администрация, използвайки възможностите за директно приложение на науката към конкретни ситуации и условия. Най-известните теории, разработени в съответствие със ситуационния подход, са концепцията за "меко мислене" и "организационна кибернетика".
Поддръжниците на ситуационния подход към публичната администрация твърдят, че не съществуват оптимални структури. Централната идея на ситуационния подход е анализът на ситуацията, т.е. специфичен набор от обстоятелства, които силно засягат дадена административна организация в даден конкретен момент. Тъй като фокусът е постоянно върху нова ситуация, в рамките на този подход „ситуационното мислене” е от особено значение. Използвайки този подход, мениджърите могат по-добре да разберат кои техники ще бъдат най-полезни за постигане на целите на организацията в конкретна ситуация.
Огромна роля в популяризирането и разпространението на тази наука играе Обединените нации . От 1967г Под егидата на ООН редовно се провеждат международни срещи на експерти по проблемите на административната и държавната дейност. Освен това Програмата за развитие на ООН (ПРООН) сега извършва много изследователска работа с практическа пристрастност, както и сравнителни изследвания на методите и постиженията на различни страни в областта на публичната администрация. Създава се световна система за събиране, разпространение и обмен на опит, печатни медии, и информационни технологии. Подготвят се наръчници и ръководства по актуални въпроси на държавната администрация. Експерти редовно оценяват и преразглеждат административните възможности за развитие, разработват модели за съвременни реформи в областта на публичната администрация и предлагат програми за обучение и преквалификация на персонала.
Днес можем да кажем, че теорията на публичната администрация има международно признание и официален статут на самостоятелна научна дисциплина.
За жалост, в Русия науката за административното и публичното управление наскоро получи официално признание. В периода на господство на марксистко-ленинската идеология държавното управление се разглежда от гледна точка на „ръководната и насочваща роля на партията“. От компетентността на държавната администрация бяха изключени такива важни елементи като целеполагане, вземане на решения, разработване и оценка на програми и планове за социално развитие. Задачите на държавната администрация по същество се свеждаха до осигуряване изпълнението на партийни решения, взети извън държавните структури. Държавната администрация обхващаше само изпълнителни и управленски дейности, смисълът й се свеждаше до ясната формула "заповед - изпълнение". Критични бележки, алтернативни търсения и други творчески моменти в дейността на държавната администрация не бяха допуснати.
Ето защо в годините на господство на партийната номенклатура науката за административното и публичното управление просто не беше необходима. Беше смятан за "буржоазен", очевидно неверен. Принципите и методите на публичната администрация в западните страни се тълкуват предимно в негативно-критичен аспект, което се обяснява с общите идеологически нагласи от последните години.
Едва от 1994г. в Русия има образователна специалност „Държава и общинска управа”, в университети и средни специализирани институции започва обучението на специалисти в тази област. Въпреки това научната управленска специалност "Държавно и общинско управление" в Русия все още официално не съществува.
Днес е изключително важно да се изследва и обобщава опитът от развитието на световната наука в областта на публичната администрация. Има междунар понятиен апарат, материали на експерти на ООН по организацията на административните и държавни дейности, които могат и трябва да се използват. И в същото време има голям самостоятелна работа, тъй като науката за административната и публичната администрация трябва да бъде представена в националния лексикон, нейните приложени технологии трябва да бъдат направени разбираеми и достъпни, а нейните възможности да се използват пълноценно за подобряване на ефективността на практиката на публичната администрация у нас.
Разпределете различни направления (школи) в науката за публичната администрация .
1. Структурно-институционално направление.Обект на множество изследвания в тази област е организацията на публичната администрация на различни нива: национално, регионално и местно. Това включва разработването на обща теория за държавните организации, функциите на апарата на публичната администрация на различни нива, координацията на публичната администрация като цялостна система: организацията на държавните служби, централни властипублична администрация и периферни услуги, координация на междуведомствено ниво, техники за вземане на решения, подготовка на нормативни актове, подаване на документи, административна йерархия, структура на управлението, както и връзката между администрация и политика, администрация и „околна среда ”, администрация и обществено мнение.
2.Социологическо и социално-психологическо (кадрово) направление.Изследванията на административната среда имат предимно социологически характер, но не се ограничават до това. На практика говорим за изучаване на определен набор от модели на колективно или индивидуално поведение на управленския персонал. Изследването на връзката между администрацията и групите за натиск също трябва да бъде включено в тази категория. Голям проблемен блок е обучението и набирането на управленски кадри. Тук се разглеждат въпроси оптимална структураперсонал на държавния апарат, управление на персонала на държавните организации, изисквания към манталитета и стила на работа на професионалните държавни служители, проблемът за лидерството, проблемът за борба с бюрокрацията, съпротивата срещу промяната. Въпреки това, социологията на управлението, разглеждана като социологическо изследване на апарата на управлението, не съвпада напълно с науката за публичната администрация.
3.Организационно-технологично направление.Тук се изучават проблеми, свързани с техниката на публичната администрация и фокусиране върху "административното управление". Те включват специфични методи, техники, технологии административни дейностиводещи до повишаване на ефективността на апарата, разработване на теория за вземане на обществени решения, методи на административно и публично управление в кризисни и конфликтни ситуации, технологии за връзката между публичната администрация и медиите.
Освен това всяка от областите на административната и публичната администрация действа като обект на научно изследване и изследване: административна и публична администрация в условията пазарна икономика, публичната администрация социални процеси, екология, финансии т.н.
Теорията на публичната администрация използва набор специални или частни теории(например теорията за конфликта и консенсуса, вземането на решения, политическото прогнозиране и др.) Но в същото време има и обща теорияадминистративна и публична администрация, предназначена да обясни публичната администрация като система и цялост.
Понякога се използва терминът "теория на публичната администрация". Има няколко критерия за избор на такива училища:
1. Методологически позиции на изследователите. Може да има такива школи като: марксистката школа на публичната администрация, либералната школа, суверенната школа на публичната администрация и техните разновидности.
2. Училищата като исторически етапи в развитието на науката за публичната администрация.
3. Културни и национални критерии: американско училище, европейско, японско, руско училище за публична администрация и др.
1) Какви са школите в теорията на публичната администрация?
2) Разширете основните направления и школи в теорията на публичната администрация.
3) Какво представляват „камерата“ или „камерните“ науки?
4) Дайте сравнителна характеристика на основните школи в теорията на публичната администрация.
5) Как се разви теорията на публичната администрация в Русия?
6) Какви са характеристиките на развитието на науката за публичната администрация в Русия?
7) Какви са критериите за разграничаване на училищата по публична администрация?
8) Кои са основните етапи в развитието на теорията на публичната администрация.
9) Кои са представителите на школата на човешките отношения и каква е същността на това направление?
10) Кои са представителите на класическата школа в публичната администрация?
11) Каква беше основната идея на системния подход в теорията на публичната администрация?
12) Каква е международната координация в изучаването на теорията на публичната администрация?
Самотестове
1. Процесният подход позволи:
1) изключва научни изследвания най-добрите вариантиразтвори, като вид лек за всички болести;
2) автоматизира част от процесите на управление;
3) разпознават факторите външна средаи разработване на методи за техния анализ;
4) широко използване на математически методи в управлението.
2. Кога системен подходорганизационното развитие се тълкува като процес:
1) промени в структурата на системата за управление;
2) непрекъснато усъвършенстване на технологичната подсистема;
3) разширяване на обхвата на дейността;
4) преход към нов жизнен цикъл.
3. В рамките на школата за човешки отношения са разработени:
1) принципи за определяне на нормата на контролируемост;
2) основни теории за мотивацията;
3) основни техники за формализиране на управленските задачи;
4) принципите на нормиране на труда.
4. В рамките на класическата школа по мениджмънт са разработени:
1) обхватът на отговорността на капитана и работника;
2) основни теории за мотивацията;
3) принципи за определяне нормата на контролируемост;
4) основните методи за формализиране на управленските задачи.
5. Основен използван метод на изследване ново училище:
1) Време;
2) Изграждане на графичен модел;
3) Изграждане на математически модел;
4) Разделянето на цялото на части и техния подробен анализ.
В момента в теорията на публичната администрация се разграничават няколко исторически школи и направления. Сред тях водещи са американски, английски, френски и немски. Американско училище (поведенчески)има обща емпирична (т.е. експериментална) ориентация на своите изследвания, много от видните му представители са били не само теоретици, но и практици. През 20-те и 30-те години на миналия век представители на движението „школа на човешките отношения” се опитват да обяснят функционирането на административните услуги чрез анализ на поведението на лицата и групите, работещи в тях. Най-известните учени от тази посока в САЩ през 20-50-те години са Мери Паркър Фолет, Е. Майо, А. Маслоу.
училище Wanglshикономистите разглеждат публичната администрация като сфера на рационална дейност на хората. Английският политолог Б. Бари разработи концепцията за „икономически тип“ държавна властосъществявани чрез заплахи и обещания. Б. Бари разглежда властовите отношения в обществото от гледна точка на печалби и загуби. Той вярва, че властовите отношения се осъществяват само когато едната страна печели повече от поддържането им, отколкото другата, имайки способността да постигне подчинение на последната цена на минимални загуби.
Във френското училище (класически)състояние Анри Файол се счита за класик на управлението, неговата „теория на администрацията“ е изложена в книгата „Общи и Индустриален мениджмънт". А. Файол дава класическа дефиниция на научното управление: „Да управляваш означава да предвиждаш, организираш, разполагаш, координираш и контролираш; да се предвиди, тоест да се вземе предвид бъдещето и да се разработи програма за действие; организират, тоест изграждат двоен - материален и социален - организъм на институцията; изхвърлят, тоест принуждават персонала да работи правилно; да координира, тоест да свързва, обединява, хармонизира всички действия и всички усилия; да контролира, тоест да се грижи всичко да се извършва според установените правила и дадени заповеди. ” А. Файол формулира 14 общи принципа на управление. Това е разделението на труда, властта, дисциплината, единството на рутината, единството на ръководството, подчиняването на частните интереси на общите, възнаграждението на персонала ... ..
немско училищепубличната администрация е най-влиятелната сред тях европейски училища. В. Вебер смята, че на тези, които управляват, е поверена задачата да създадат административен елит, който трябва да бъде легитимиран (признат) от хората, общественото мнение. Концепцията на Ерхард е за повишаване социална роляпубличната администрация. Той провъзгласи подчинението на всички групи от населението на общото благо, укрепването на ролята на правителството, примиряването на всички класи със съществуващия социален ред.
Отговорност на държавните служители (конституционна, административна, дисциплинарна, гражданско-правна, наказателна)
Държавният служител може да носи всички видове отговорност, предвидени от действащото законодателство.
Наказателна отговорностдържавен служител идва при условие, че извърши престъпление по Наказателния кодекс на Руската федерация.
Гражданска отговорностнастъпва, ако имуществени или неимуществени вреди (вреда на здравето или морална вреда) са причинени на гражданин или организация от неговите действия или бездействие.
Изпълнителен директорпредмет на административна отговорноств случай, че се ангажират административно нарушениевъв връзка с неизпълнение или неправилно изпълнение на служебните си задължения.
За извършване на дисциплинарно нарушение, т.е. за неизпълнение или неправилно изпълнение от страна на държавен служител по негова вина, назначена му служебни задължения, представителят на работодателя има право да приложи следното дисциплинарни мерки: Забележка; порицание; предупреждение за непълно официално съответствие; уволнение публичната служба; освобождаване от държавна служба на осн.
За всяко дисциплинарно нарушение може да се наложи само едно дисциплинарно наказание.
Преди налагане на дисциплинарно наказание представителят на работодателя трябва да поиска обяснение от държавния служител в писане. При отказ на държавен служител да даде такова обяснение се съставя съответен акт. Отказът на държавен служител да даде писмено обяснение не е пречка за налагане на дисциплинарно наказание.
Преди налагане на дисциплинарно наказание се извършва вътрешен одит.
При налагане на дисциплинарно наказание се вземат предвид тежестта на дисциплинарното нарушение, извършено от държавния служител, степента на неговата вина, обстоятелствата, при които е извършено дисциплинарното нарушение, както и предишните резултати от изпълнението на служебните задължения на държавния служител. сметка.
Дисциплинарни меркисе прилага незабавно след откриването на дисциплинарно нарушение, но не по-късно от един месец от датата на откриването му, без да се брои периодът на временна неработоспособност на държавен служител, престоят му във ваканция, други случаи на отсъствието му от служба поради основателни причини, както и времето вътрешна проверка. Дисциплинарно наказание не може да бъде наложено по-късно от шест месеца от деня на извършване на дисциплинарното нарушение.
В момента в теорията на публичната администрация се разграничават няколко исторически школи и направления. Сред тях водещи са американски, английски, френски и немски.
Американската школа има обща емпирична (т.е. експериментална) ориентация на своите изследвания; много от видните й представители са били не само теоретици, но и практици. През 20-30-те години. представители на движението „школа за човешки отношения” се опитаха да обяснят функционирането на административните услуги чрез анализ на поведението на лица и групи, работещи в тях. Най-известните учени от тази посока в САЩ през 20-50-те години. бяха Мери, Паркър, Фолет,
Е. Майо, А. Маслоу.
През 50-те години. А. Маслоу разработи йерархия на потребностите, според която мотивите на действията на хората са предимно не икономически нужди (както смятат класиците), а социални, егоистични, които позволяват да се реализират творчески възможности, които могат да бъдат удовлетворени само частично и косвено. Въз основа на тези открития А. Маслоу препоръчва използването на техники за управление на човешките отношения, включително създаване на благоприятен психологически климат в екипа, консултиране на служителите и предоставяне на повече възможности за реализиране на целите им. креативностна работа.
През 50-те години. в Съединените щати се появява поведенчески подход, основан на желанието да се разкрият способностите на човек в процеса на управление. Като част от подхода е разработена X и Y теорията на Макгрегър. Теория X казва: обикновен човекне обича да работи и избягва работа, когато е възможно. Теорията Y гласи, че за човек е толкова естествено да изразходва морална и физическа сила за работа, колкото и за почивка или игра. Това означава, че човек може да бъде стимулиран да работи, ако му се даде възможност да се отвори напълно, да поеме отговорност и да почувства своята значимост за организацията. Макгрегър работи върху Теория Z, в която се опитва да съчетае нуждите и стремежите на корпорацията и индивида.
В английската школа икономистите разглеждат публичната администрация като сфера на рационална дейност на хората. Английският политолог Б. Бари развива концепцията за "икономическия тип" държавна власт, осъществявана чрез заплахи и обещания. Б. Бари разглежда властовите отношения в обществото от гледна точка на печалби и загуби. Той вярва, че властовите отношения се осъществяват само когато едната страна печели повече от поддържането им, отколкото другата, имайки способността да постигне подчинение на последната цена на минимални загуби. Английският философ М. Оукшот през 50-60-те години. разработи две концепции за публична администрация: целева и гражданска. Според него тези типове в тяхната чиста форма не се срещат никъде, тъй като те са идеални теоретични конструкции. М. Оукшот предлага идеята за целенасочена публична администрация, където стойността на човек се определя от неговия принос към общата кауза, което означава подчинение на индивидуалността на корпоративността. IN напоследъкв английското училище се появиха нови подходи и направления. Според
П. Чекланда, единствения начинпочтеност на изследването – погледнете го от възможно най-много гледни точки.
Във френското училище за публична администрация Анри Файол се счита за класик; неговата „теория на администрацията“ е изложена в книгата „Обща и индустриална администрация“. А. Файол дава класическа дефиниция на научното управление: „Да управляваш означава да предвиждаш, организираш, разполагаш, координираш и контролираш; да предвидя, т.е. да вземе предвид бъдещето и да разработи програма за действие; организирам, т.е. да се изгради двоен (материален и социален) организъм на институцията; изхвърлям, т.е. накарайте персонала да работи правилно; координата, т.е. свързват, обединяват, хармонизират всички действия и всички усилия; контрол, т.е. следете всичко да се извършва според установените правила и дадени заповеди. А. Файол формулира 14 общи принципа на управление. Това са разделение на труда, власт, дисциплина, единство на реда, единство на ръководството, подчинение на частните интереси на общите, заплащане на персонала, централизация, йерархия, ред, справедливост, постоянство на персонала, инициативност, единство на персонала. Правилата, формулирани от Файол, бяха общоприети в продължение на няколко десетилетия. Ален в своя труд „Елементи на доктрината на радикалите” прави анализ на системата на административното и публично управление във Франция. Ален подчертава, че в съвременната държава реална власт имат не политиците, а високопоставени служители от административния апарат.
Германското училище по публична администрация е най-влиятелното сред европейските училища. В. Вебер смята, че на тези, които управляват, е поверена задачата да създадат административен елит, който трябва да бъде легитимиран (признат) от хората, общественото мнение. Концепцията на Ерхард се свързва с повишаване на социалната роля на публичната администрация. Той провъзгласи подчинението на всички групи от населението на общото благо, укрепването на ролята на правителството, примиряването на всички класи със съществуващия социален ред. В теорията на публичната администрация широко се използва теорията социален конфликтразработен от Р. Дарендорф. Той предложи начини за регулиране на конфликти на различни нива на управление, методи и техники за предотвратяване на конфликтни ситуации, етапи на протичане на конфликта и управление на конфликтни процеси. Това са основните постижения немско училищепубличната администрация.
Днес максимален брой изследвания на административния апарат от научна гледна точка се провеждат в САЩ. В американската литература публичната администрация и апаратът, който я осъществява, както и самата наука, чийто предмет са проблемите на функционирането на държавния апарат, се обозначават с термина „публична администрация“. Удроу Уилсън, който по-късно става президент на Съединените щати, се смята за основател на американската наука за публичната администрация.
Помислете за съвременните школи за научно изследване на публичната администрация.
Институционализъм - теорията и практиката на публичната администрация, фокусирана върху създаването и използването на надорганизационни (а не вътрешноорганизационни) правила (институции), които изграждат механизма за саморегулиране в тези, които не подлежат на пълна рационализация социални системи, вкл. в системата държавно регулиранеи управление. Класическият институционализъм възниква в началото на ХХ век в САЩ. Основател - Т. Веблен. Предметът на изследване в тази област е организацията на държавните служби, централното правителство и периферните служби, координацията на ниво министерство, техниките за вземане на решения, подготовката на регламенти, воденето на записи, административната йерархия, структурата на публичната администрация и връзката между публичната администрация и политиката. , публичната администрация и заобикаляща среда, публична администрация и обществено мнение. Днес, когато се разглеждат системите за управление, структурно-институционалното направление засяга основно три големи теми: координация, децентрализация; участие.
Социологическо и социално-психологическо направление - в рамките на това направление става дума за изучаване на определен набор от модели на колективно и индивидуално поведение на управленския персонал. Основоположник на социално-психологическия подход е Хърбърт Симон. В основния си труд „Поведението на служителите: есе върху техниките за вземане на решения в административните организации“ (1950 г.) Г. Саймън критикува така наречените принципи на изкуството на управлението, които според него са много противоречиви и не могат да служат като сериозен критерий за практически дейности. Той се стреми да представи като основа научно управлениепостиженията на съвременната социална психология и да обяснят реалното функциониране на административните услуги чрез анализ на поведението на лицата и групите, работещи в тях. Основните проблеми на социално-психологическото направление включват изследване на връзката между администрацията и групите за натиск. Обикновено се изследва как протича процесът на приемане. управленски решенияза интересите, представлявани от групите за натиск, или за тяхното въздействие върху администрацията като цяло.
Организационно-кибернетично направление - научна школа, която отъждествява управлението на държавния апарат с управлението голямо предприятие, за които съображенията за ефективност и рентабилност надделяват над всичко.
Всяка организация се подчинява на определени основни принципи, които се разкриват в трудовете на представители на това научно направление. В същото време държавна организацияи нейното управление имат специфични различия, пренебрегването на които може да доведе до негативни резултати.
Основното произведение е книгата на Х.Л. Баратена и М. Дж. Гесдон „Организация и методи на публичната администрация” (1971 г.), както и Мел „Кибернетика и управление”, публикувани в периода 1957-1961 г.
Бихейвиоризмът е изследователски подход и управленска практика, която се фокусира върху поведенческите аспекти на организацията и управлението. Школата на поведенческите науки се е отдалечила донякъде от школата на човешките отношения. Бихейвиоризмът се стреми да помогне на държавните служители да реализират собствените си способности в държавните структури чрез прилагане на концепциите на поведенческите науки. Като цяло, основната цел на това училище е да повиши ефективността на организацията чрез повишаване на ефективността на нейните човешки ресурси.
Ситуационен подход – от гледна точка на ситуационната концепция на публичната администрация оптимален организационни структурине съществува. И въпреки че ситуационният подход признава общите модели на процеса на публична администрация, специфичните техники, които лидерите трябва да използват, за да постигнат ефективно целите на всяко ниво на управление и във всяка организация, могат да варират значително. Следователно, като част от ситуационния анализ, ръководството на административно-държавните организации трябва постоянно да определя коя структура или техника на управление е най-подходяща за дадена конкретна ситуация. Освен това, тъй като ситуацията може да се промени, ръководството трябва да планира какви структурни иновации могат да бъдат направени, за да се поддържа ефективността на организацията.
Ново държавно управление (мениджъризъм) - насока на политическата и административна идеология и държавна практика, възникнала в началото на 80-те години на ХХ век, обосновката на реформите в редица държави, определящи като принципи демонополизацията на публичния сектор, дерегулация, маркетизация, дебюрократизация, икономическо стимулиране на публичния сектор, корпоратизация и въвеждане на конкурентни принципи.
В основата му има няколко основни принципа: повишаване на производителността (осигуряване на посрещане на нарастващото търсене на държавни услуги без промяна на нивото на данъчната тежест), потребителска ориентация (формиране и прилагане на програми за публични разходи въз основа на нуждите на гражданите, подобряване на качеството на услугите, предоставяни на населението), децентрализация (преразпределение на функциите между различни нивапублична администрация), фокус върху резултатите (преход към управление чрез резултати (управление, основано на изпълнение))
Смисълът на реформите е в отдалечаването от модела на Вебер за рационална бюрокрация като неподходящ за нуждите на постиндустриалното развитие, информационното общество.
Опит за синтезиране на съществуващи подходи за прилагане на държавни функциисе превърна в понятието „активираща се държава“, което по нов начин дефинира отношенията между държавата и гражданите:
- 1) задачите на държавата се определят в хода на обществено обсъждане;
- 2) между обществото и държавата се развива сътрудничество и отговорността се споделя.
Държавата инициира процесите на вземане на решения обществени проблемии действа като посредник; установява рамка за отговорността на гражданите в тези рамки.
Public Choice School отдавна е лидер в изучаването на публична администрация в англоезичния свят. Авторите (G. Tulloch, E. Downs, V. Niskeynen и др.) създават своите концепции под силното влияние на икономическите, предимно микроикономически подходи. Самата концепция за "обществен избор" е политическа аналогия с избора на купувача на пазара: всеки индивид се стреми да придобие максимума качествени стоки. Тази политика, програма, партия, която се избира от мнозинството независими един от друг индивиди, е резултат от "обществен избор". Най-голямото влияние на школата обаче не е свързано с прилагането на икономическите категории към държавно-административната дейност и политиката (това правят и много други автори, фокусирани върху пазарната идеология).
Основното значение на трудовете на представителите на подхода Public Choice е свързано с критиката на бюрокрацията и с развитието на алтернативи на бюрократичното управление: според тях държавните служители са също толкова индивидуалисти, колкото и другите хора и използват способностите си, за да постигнат своите автоголове.
Френската школа по "социология на организациите" (sociologie des organisations) е представена от автори като М. Крозие, Ж.-К. тениг,
Е. Фридберг и др.. Подходът на "социолозите на организациите" се основава на идеята за публичната администрация като взаимодействие на конкуриращи се групи, всяка от които се стреми да получи допълнителни ресурси, често за сметка на други: тези ресурси могат бъде власт, бюджетни средства, независимост от висши органи и др. За постигането на тези цели всяка група (местни елити, висши държавни служители, служители на ниско ниво, служители на ресорни министерства и др.) прилага определени стратегии. Стратегиите могат да се повтарят, да си взаимодействат и по този начин да формират специални „системи на действие“ – същността на публичната администрация. Анализът на тези системи позволява не само да се разбере как всъщност функционира публичната администрация, но и да се модернизира, като се вземат предвид колективните мотивации и структурните характеристики на определени групи и организации.
„Когнитивният подход" към публичната администрация е представен от изследователи като Б. Жобер, П. Мюлер (Франция), П. Хол, П. Сабатие (САЩ) и др. От гледна точка на тези автори, основното съдържание на публичната администрация се определя от системите на представителства на различните участници в процеса.
Каква политика ще провежда държавата, как ще се осъществява - всичко зависи от това как инициаторите и изпълнителите си представят проблемите, свързани с нея. следователно основна задачае изследване на структурата на представите, тяхното формиране и промяна. Представители на тази тенденция въвеждат такива понятия като „административни парадигми“, „системи от вярвания“, „референции“, предназначени да структурират изучаването на идеи, да допринесат за съставянето на „ментални карти“ на публичната администрация.
Изследването на „мрежовите структури“ (networks), „специализираните общности“ (policy community) и свързаните с тях феномени е широко застъпено в съвременната западна литература. По едно време (в края на 80-те и началото на 90-те) дори се заговори, че този подход може да интегрира все по-традиционни училища. Днес изследването на "общностите" е по-скоро един от възможните аспекти на анализа.
„Неоинституционализмът“ в изучаването на публичната администрация са общи термини за глобални подходи, открити в изследователските традиции на различни страни. Обединява вниманието на неоинституционалистите към институциите и тяхната роля в публичната администрация. Самите институции обаче могат да се разбират по различен начин. Дали институциите се тълкуват в правен смисъл ( правни институции), организационни (органи на управление с техните правомощия) или социологически ( социални институции), привържениците на тези подходи обръщат внимание предимно на безличните, структурни елементи на взаимодействие, установени модели, „правила на играта“ и др. теория държавно управление неоинституционализъм
