Е.Ю. Антошечкина, главный специалист ООО «Электронные офисные системы», отв. секретарь ПК 6 ТК 459
Вопрос реализации электронного взаимодействия организаций и ведомств между собой и с гражданами, пожалуй, стал сейчас одним из самых злободневных. На слуху аббревиатуры МЭДО и СМЭВ. Эти понятия зачастую путают, заменяя одно другим или считая, что одно идет на смену другому. Разобраться с этим вопросом для читателей журнала – специалистов в области управления документами и информацией – особенно важно, поскольку они принимают участие в организации информационного взаимодействия, а также являются его непосредственными участниками как основные поставщики и потребители информации и документов, циркулирующих в контурах МЭДО и СМЭВ.
Прежде всего напомню, что реализация взаимодействия информационных систем организаций и ведомств осуществляется в рамках государственной программы «Информационное общество (2011–2020 годы) », утв. распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. В соответствии с указанной программой взаимодействие реализуется в рамках:
Системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО);
Единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) в целях предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Государственная программа не объединяет эти две системы, не заменяет одну другой, а предполагает их одновременное существование и определяет для каждой из них отдельное направление использования и развития.
Попробуем, не вдаваясь в подробности технической реализации, понять – что такое МЭДО и что такое СМЭВ, в чем их цели и задачи, кто является их участниками и что нужно сделать, чтобы, являясь потенциальным участником одной из этих систем или обеих систем (входя в состав целевой аудитории), стать полноценным участником МЭДО или (и) СМЭВ.
Что такое МЭДО и для чего она нужна?
Основным документом, определяющим само понятие МЭДО, цели и участников этой системы, является Положение о системе межведомственного электронного документооборота, утв. постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 № 754. В соответствии с этим документом система межведомственного электронного документооборота (МЭДО) – это федеральная информационная система, предназначенная для организации взаимодействия систем электронного документооборота (СЭД) участников межведомственного электронного документооборота. Под взаимодействием СЭД в данном случае понимается обмен между участниками МЭДО электронными сообщениями в виде:
● уведомлений – информации о ходе рассмотрения и исполнения документов, передаваемых по МЭДО.
Целью создания МЭДО является повышение эффективности управления в органах государственной власти за счет сокращения времени прохождения документов между организациями и ведомствами, минимизации затрат на обработку и отправку документов, мониторинга исполнения поручений.
Выигрыш организации, подключенной к МЭДО в качестве участника, состоит в возможности оперативного получения направляемых в ее адрес документов, в минимизации времени и трудозатрат на их ввод и последующую обработку в СЭД, на подготовку исходящих документов к отправке, а также в возможности получения оперативной информации о состоянии работы с отправленными по МЭДО документами у их получателя (разумеется, если этот получатель также входит в число участников МЭДО).
Принцип и технические решения МЭДО
Основной принцип МЭДО – интеграция имеющихся СЭД участников МЭДО и транспортной системы (почтовой службы), обеспечивающей в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота. Технико-технологическая инфраструктура МЭДО состоит из следующих элементов:
● головной узел МЭДО;
● узлы участников МЭДО;
● защищенные каналы связи.
В основу реализации проекта МЭДО легли следующие технические решения:
● все участники МЭДО используют единый формат обмена электронными сообщениями;
● каждый участник МЭДО использует программно-технический компонент (так называемый шлюз), обеспечивающий обмен электронными сообщениями между своей СЭД и МЭДО (прием и отправку сообщений, их хранение, просмотр, поиск, обработку ошибок, протоколирование работы и минимальное разграничение доступа к данным);
● каждый участник МЭДО использует программный компонент сопряжения (так называемый адаптер) своей СЭД с МЭДО, обеспечивающий:
❍ для поступающих по МЭДО документов – их прием и преобразование из единого формата обмена во внутренний формат СЭД для обеспечения дальнейшей обработки;
❍ для поступающих по МЭДО уведомлений – их прием и обработку, включая ввод информации из уведомления в СЭД;
❍ для исходящих по МЭДО документов – их подготовку к передаче, преобразование из внутреннего формата СЭД в единый формат обмена;
❍ для исходящих по МЭДО уведомлений – их формирование в едином формате обмена и подготовку к передаче.
На сегодняшний момент обеспечен информационный обмен между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ, реализована рассылка в органы государственной власти и организации:
● актов Президента и Правительства РФ;
● резолюций Председателя Правительства РФ и его заместителей;
● протоколов совещаний в Правительстве РФ;
● писем структурных подразделений Аппарата Правительства РФ.
В настоящее время по МЭДО циркулируют уведомления следующих видов:
● о регистрации,
● отказе в регистрации,
● принятии к исполнению,
● подготовке доклада,
● направлении доклада,
● изменении в ходе исполнения.
Взаимодействие используемой организацией или ведомством СЭД с МЭДО осуществляется в соответствии с Техническими требованиями к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, утв. распоряжением Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р.
Кто является целевым участником МЭДО?
В соответствии с Положением о системе межведомственного электронного документооборота участниками межведомственного электронного документооборота (участниками МЭДО) являются:
● Администрация Президента РФ;
● Аппарат Правительства РФ;
● федеральные органы исполнительной власти;
● иные федеральные органы государственной власти.
Тут я бы хотела сделать ремарку – несмотря на то, что основными участниками МЭДО определены федеральные органы власти, уже в настоящее время есть опыт подключения к МЭДО в качестве абонентов ряда органов власти субъектов РФ. Интерес к МЭДО со стороны таких органов, а также органов местного самоуправления неуклонно растет. Таким образом, можно сказать, что федеральные органы власти являются обязательными (в соответствии с решением правительства) участниками МЭДО, а органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут стать участниками МЭДО по собственной инициативе и на добровольной основе. Организатором системы межведомственного электронного документооборота (оператором МЭДО ) Положение о системе межведомственного электронного документооборота определяет Федеральную службу охраны Российской Федерации (ФСО).
В функции ФСО в рамках создания и развития МЭДО входит: организационное и методическое обеспечение, ведение адресных справочников, создание и обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры МЭДО, а также поддержание ее в рабочем состоянии, обеспечение информационной безопасности МЭДО.
Как стать участником МЭДО?
Чтобы стать участником МЭДО, организации или ведомству необходимо:
1. Быть включенным в список участников МЭДО и обеспечить наличие технико-технологической инфраструктуры для подключения используемой СЭД к МЭДО. Под технико-технологической инфраструктурой в данном случае понимается установленный и настроенный узел участника МЭДО и каналы связи от этого узла до головного узла МЭДО.
конечное оборудование (DTE – англ. Data Terminal Equipment) – оборудование, преобразующее пользовательскую информацию в данные для передачи по линии связи и осуществляющее обратное преобразование. Словарь
Для реализации вышеуказанных требований нужно официально обратиться к оператору МЭДО – в ФСО – с просьбой о включении в состав участников МЭДО и создании необходимой технико-технологической инфраструктуры.
2. Обеспечить сопряжение используемой СЭД с МЭДО – реализовать возможность обработки в СЭД сообщений, поступающих по МЭДО в едином формате обмена, а также возможность подготовки к отправке исходящих сообщений в этом формате.
Для реализации данного требования нужно получить у ФСО информацию по формату обмена документами и уведомлениями, по составу передаваемых сообщений, а также требования к реализации взаимодействия СЭД с МЭДО. После этого необходимо обратиться к поставщику или разработчику используемой СЭД и предоставить ему полученную в ФСО информацию для выполнения им работ по реализации сопряжения СЭД с МЭДО (т. е. по разработке адаптера).
По состоянию на июнь текущего года, по данным ФСО, оконечное оборудование МЭДО установлено и подключено к транспортной инфраструктуре МЭДО в 90 органах государственной власти и организациях, в том числе в 36 органах выполнены работы по реализации сопряжения ведомственных СЭД с МЭДО. В соответствии с утвержденными Правительством РФ планами переход к электронному документообороту между участниками МЭДО осуществляется поэтапно. На начальном этапе подключения организаций к МЭДО обмен электронными документами осуществляется с их дублированием на бумажном носителе. По мере отработки технологии обмена электронными сообщениями предполагается отказ от направления документов на бумажных носителях при передаче этих документов по МЭДО.
Что такое СМЭВ и для чего она нужна?
Основным документом, определяющим само понятие СМЭВ, цели и участников этой системы, является Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697.
В соответствии с этим документом единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) – это федеральная государственная информационная система, предназначенная для организации информационного взаимодействия между информационными системами участников СМЭВ в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.
Целью создания СМЭВ является повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций за счет использования общих информационных ресурсов, уменьшения времени на поиск, обработку и представление информации в электронной форме. СМЭВ предназначена для решения следующих задач:
● обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
● обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и с использованием единого портала (Федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»);
● обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.
Принцип и технические решения СМЭВ
Основными функциями СМЭВ являются:
● передача поданной заявителем информации (запросов, документов и сведений), необходимой для получения государственных и муниципальных услуг, в подключенные к СМЭВ информационные системы;
● обмен электронными сообщениями между участниками СМЭВ;
● передача (предоставление заявителю) информации (запросов, документов и сведений), обработанной в информационных системах участников СМЭВ, в том числе информации о ходе выполнения запросов и результатах предоставления услуг.
В целях исполнения своих функций СМЭВ обеспечивает:
● доступ к электронным сервисам информационных систем, подключенных к СМЭВ (программным и техническим средствам, обеспечивающим возможность доступа к информационным системам через СМЭВ);
● возможность использования централизованных баз данных и классификаторов информационными системами, подключенными к СМЭВ;
● получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия участников СМЭВ, обеспечение фиксирования времени их передачи, целостности и подлинности, указания их авторства и возможности предоставления сведений, позволяющих проследить историю движения электронных сообщений;
● защиту передаваемой информации от несанкционированного доступа, искажения или блокирования с момента поступления указанной информации в СМЭВ до момента передачи ее в подключенную к СМЭВ информационную систему;
● ведение реестра электронных сервисов информационных систем, подключенных к СМЭВ.
Интеграция информационных систем в рамках СМЭВ осуществляется в соответствии с Техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утв. приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27.12.2010 № 190.
Кто является целевым участником СМЭВ?
В соответствии с постановлением «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» участниками межведомственного электронного взаимодействия (участниками СМЭВ) являются :
Федеральные органы исполнительной власти;
Государственные внебюджетные фонды;
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
Органы местного самоуправления;
Государственные и муниципальные учреждения;
Многофункциональные центры;
Иные органы и организации.
Государственным заказчиком и оператором единой системы межведомственного электронного взаимодействия (оператором СМЭВ) Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия определяет Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязи России), которое осуществляет координацию деятельности по подключению к СМЭВ, обеспечивает функционирование СМЭВ и ведение реестра электронных сервисов.
Особенности использования СМЭВ и подключения к ней информационных систем отдельных органов и организаций определяются соглашениями между этим органом или организацией и Минкомсвязи России.
Как стать участником СМЭВ?
Чтобы стать участником СМЭВ, органу или организации, предоставляющей государственные и муниципальные услуги и исполняющей государственные и муниципальные функции, необходимо:
1. Обеспечить разработку электронных сервисов и интерфейсов взаимодействия используемой информационной системы и СМЭВ.
Для этого нужно обратиться к поставщику или разработчику используемой информационной системы для выполнения им работ по реализации нужных сервисов и интерфейсов. При необходимости нужно получить в Минкомсвязи России информацию по требованиям к электронным сервисам и интерфейсам.
Данные работы выполняются разработчиком информационной системы в сотрудничестве с ОАО «Ростелеком», которое распоряжением Правительства РФ от 21.03.2011 № 453-р назначено исполнителем работ по развитию СМЭВ в рамках мероприятий государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)».
2. Предоставить электронный сервис в Минкомсвязи России для проведения регистрации и внесения в реестр электронных сервисов.
Для этого нужно официально обратиться в Минкомсвязи России и предоставить паспорт электронного сервиса, методику испытаний и руководство пользователя электронного сервиса, а также обеспечить доступность электронного сервиса для проведения его приемки.
3. Обеспечить наличие защищенного канала связи между используемой информационной системой и СМЭВ.
Как и всякий крупный проект, развитие СМЭВ осуществляется поэтапно.
|
I этап Размещение информации об услуге (функции) в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) (далее – Единый портал) II этап Размещение на Едином портале форм заявлений и иных документов, необходимых для получения услуг, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде III этап Обеспечение возможности для заявителей представлять документы в электронном виде с использованием Единого портала IV этап Обеспечение возможности для заявителей осуществлять с использованием Единого портала мониторинг хода предоставления услуги (исполнения функции) V этап Обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале, если это не запрещено федеральным законом |
Сроки реализации указанных этапов зависят от конкретных участников СМЭВ, видов государственных и муниципальных услуг и функций, видов документов и информации, циркулирующей между участниками процесса оказания услуги или исполнения функции, и определены рядом нормативных и распорядительных документов, в числе которых можно назвать:
● Федеральный закон от 27.07.2010 № 201-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
● Перечень документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде (распоряжение Правительства РФ от 17.03.2011 № 442-р).
● План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти (распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 № 1555-р).
● Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями (распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993-р).
По данным Минкомсвязи, межведомственного взаимодействия требуют порядка 250 госуслуг. По состоянию на 20 июня к СМЭВ с использованием защищенных каналов связи подключены 36 федеральных органов исполнительной власти, два государственных внебюджетных фонда, два банка и 15 субъектов Российской Федерации. Общее количество переданных через систему взаимодействия электронных сообщений с начала ее использования превышает два миллиона. В СМЭВ зарегистрировано 70 электронных сервисов федеральных органов исполнительной власти, используемых при оказании 83 приоритетных государственных услуг. Cоглашения о взаимодействии при обеспечении предоставления государственных услуг в электронном виде уже заключены с 55 федеральными органами исполнительной власти, среди которых Минобрнауки, Минсельхоз, Минрегионразвития, Минспорттуризма, Минздравсоцразвития, Минкультуры, МВД, МИД, Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство и др.
* * *
Резюмируя все вышеизложенное, можно сказать, что в настоящее время в нашей стране интенсивно развиваются два масштабных проекта – МЭДО и СМЭВ. Причем в текущем году ожидается существенный прорыв в реализации этих проектов. Предполагалось, что уже с 1 июля 2011 г. в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 201-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, оказывающие государственные (муниципальные) услуги, не будут требовать от заявителей предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении других органов и организаций; заявители не будут обращаться в иные органы и организации за совершением действий, необходимых для получения указанных услуг, в том числе за согласованием; заявители будут иметь возможность получить информацию о ходе рассмотрения и исполнения заявки, а также результат исполнения заявки на услуги в электронном виде, в том числе через портал.
Однако жизнь вносит в планы коррективы. Так, для федеральных ведомств сроки по реализации обмена информацией между собой в электронном виде сдвинуты на 3 месяца (то есть федеральные ведомства должны начать получать информацию и документы друг у друга, а не у граждан, только с 1 октября 2011 г.), а для субъектов РФ срок отодвинут на целый год, до 1 июля 2012 г. Хочется отметить, что первоначальные планы по переходу на предоставление государственных услуг в электронном виде никаких разграничений между федеральными органами и органами власти субъектов не предполагали.
С 1 января 2012 г. в соответствии с Планом мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, утв. распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р, должен быть обеспечен безбумажный документооборот в отношении утвержденных в текущем году видов документов.
Несомненно, это только начало большого пути, и в процессе проведения работ в рамках проектов МЭДО и СМЭВ, на основе анализа результатов этих работ будет уточняться и конкретизироваться состав предстоящих мероприятий в этом направлении, сроки и последовательность их проведения, включая техническую, технологическую, методологическую и нормативно-правовую составляющие.
Храмцовская Наталья Александровна , ведущий эксперт по управлению документацией компании «Электронные Офисные Системы», член «Гильдии Управляющих Документацией» и ARMA International .
В настоящее время в Российской Федерации начали осуществляться такие крупные общегосударственные проекты, имеющие принципиальное значение для будущего страны, как построение «электронного правительства» и информационного общества. «Электронное правительство» - это на 90% электронный документооборот, и, кроме того, в обоих проектах большое значение придается улучшению взаимодействия различных ведомств при решении важнейших задач государственного управления, а также при оказании государственных услуг, особенно в электронном виде.
Реализация этих проектов, нацеленных на сохранение и укреплений Россией своих позиций в 21-м веке, невозможна без современного эффективного межведомственного взаимодействия. Межведомственное взаимодействие является ключевым элементом при решении задач повышения эффективности национальной экономики, укрепления военного и научно-технического потенциала, борьбы с терроризмом, повышения социальной и политической стабильности общества.
Именно поэтому программы налаживания межведомственного электронного взаимодействия (МЭВ), документооборота (МЭДО) и т.д., обречены в конечном итоге на успех, несмотря на все неизбежные на этом пути проблемы и отдельные неудачи. Руководство страны также прекрасно понимает, что реализация всех многомиллиардных программ построения «информационного общества» начинается с эффективного многократного использования государственной информации.
Так, в Законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» уже предусмотрено, что вся необходимая для оказания государственной услуги информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, будет передаваться ими друг другу самостоятельно - из этого информационного взаимодействия организации и граждане должны быть исключены. Эти положения вступают в силу с 1 июля 2011 года .
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
Статья 7. Требования к взаимодействию с заявителем
Органы … не вправе требовать от заявителя:
1) предоставления документов и информации …, предоставление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, …;
2) предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих … услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, … (вступает в силу 1 июля 2011 г.);
3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, … (вступает в силу 1 июля 2011 г.).
Текущее состояние дел
В 2009-2010 годах Правительством РФ принято несколько важных решений по организации межведомственного электронного взаимодействия. Это, прежде всего, следующие постановление Правительства:
· «Положение о системе межведомственного электронного документооборота» (утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754)
· «Технические требования к организации взаимодействия системы МЭДО с СЭД федеральных органов исполнительной власти» (утв. распоряжением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. № 1403-р)
· «Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697)
Распоряжением Правительства РФ №1475-р от 15 октября 2009 г. в качестве единого национального оператора инфраструктуры электронного правительства выбрано ОАО «Ростелеком».
На заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления 13 июля 2010 г. утвержден «Системный проект формирования в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства».
Эти решения пока что не привели к кардинальным сдвигам в решении задачи налаживания современного межведомственного документооборота. Помимо организационных проблем, требуется решить и целый ряд других вопросов. Министр связи и массовых коммуникаций РФ Игорь Щеголев, давая в апреле 2010 года интервью онлайн-газете iToday.ru, сетовал на то, что «в различных ведомствах и регионах программное обеспечение систем электронного документооборота разное, поэтому задача интегрировать документооборот - не из простых. Надо ведь обеспечить еще и сохранность информации, и есть очень серьезные требования к безопасности. Поэтому этот процесс не такой быстрый, как нам бы всем хотелось .»
Таким образом, сейчас в стране создаются две государственные системы межведомственного взаимодействия: МЭДО и СМЭВ, и эту работу курируют два разных ведомства (соответственно, Федеральная служба охраны и Минкомсвязи).
Система Межведомственного электронного документооборота (МЭДО)
Проект создания системы МЭДО выполняется в течение нескольких лет, и уже достигнуты определенные результаты. На первом этапе проекта ставилась задача передачи документа, контроля срока его исполнения и получения ответа от ведомства. Сейчас начата пилотная стадия второго этапа, на котором планируется реализовать возможность контроля отравителем процесса прохождения документа в ведомстве-получателе.
Первоначально планировалось до конца 2010 года подключить к МЭДО все федеральные ведомства. Однако пока что подтверждающей это информации из государственных органов не поступало.
Анализ проекта МЭДО показывает, что основной его идеологии являются обеспечение взаимодействия разнородных систем путем преобразования форматов. Для передачи документов и их метаданных используется стандартный внутренний формат. Применение специальных шлюзов и адапторов позволяет существенно автоматизировать взаимодействие ведомственных СЭД с МЭДО. Всё это сейчас отрабатывается в тестовом режиме.
Использование защищенной электронной почты в качестве средства доставки сообщений МЭДО - на сегодняшний день самое оптимальное технологическое решение, но возможны и другие решения, например, помещение сообщений на некий сервер с онлайн доступом.
Взаимодействие на основе защищенной электронной почты в мире достаточно популярно, в первую очередь потому, что оно позволяет быстро создать работающую систему, использующую простые и понятные людям технологии, и имеющую достаточно большой потенциал для последующего развития. Очень важно, что система МЭДО уже заработала, и участники проекта почувствовали отдачу.
Компания «Электронные офисные системы» участвует в создании МЭДО с самого начала проекта. В частности, разработанный компанией адаптор к СЭД «Дело» функционирует уже в промышленном режиме.
Дальнейшее развитие МЭДО включено в государственную программу Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р). Среди Целевых индикаторов и показатели государственной программы есть и такой: «18. Доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота». К 2015 году планируется довести этот показатель до 70%.
Количество федеральных органов государственной власти, осуществляющих обмен электронными образами документов с использованием межведомственной системы электронного документооборота без дублирования на бумажном носителе (за исключением документов, создание которых в бумажном виде является обязательным) планируется довести до:
· 45 единиц - в 2011 году;
· 65 единиц - в 2012 году;
· 85 единиц - в 2013 году;
Доля безбумажного электронного документооборота в общем объеме документооборота:
10 процентов - в 2011 году;
· 20 процентов - в 2012 году;
Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)
Согласно Постановлению Правительства, Минкомсвязи необходимо в трехмесячный срок запустить систему СМЭВ в эксплуатацию, утвердить технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе и обеспечить их публикацию на едином портале госуслуг.
Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697)
6. Основными функциями системы взаимодействия являются:
а) обеспечение передачи запросов, иных документов и сведений, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и поданных заявителями через единый портал, в подключенные к системе взаимодействия информационные системы органов и организаций, обязанных предоставить испрашиваемые государственные (муниципальные) услуги;
б) обеспечение обмена электронными сообщениями между органами и организациями, информационные системы которых подключены к системе взаимодействия, при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций;
в) обеспечение передачи на единый портал запросов, иных документов и сведений, обработанных в информационных системах органов и организаций, а также информации о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных или муниципальных услуг и результатах их предоставления.
В новостях за 16 сентября 2010 г. пресс-служба Минкомсвязи сообщила: «В настоящее время СМЭВ успешно функционирует. В ближайшее время Минкомсвязи введет систему в промышленную эксплуатацию. Уже сейчас через нее оказываются приоритетные государственные услуги органов власти, определенные РПРФ №1555 и доступные через единый портал государственных услуг» . На этом победные реляции о СМЭВ закончились, и в течение двух месяцев никакой новой информации о ходе реализации проекта на федеральном уровне не поступало.
Развитие СМЭВ также включено в государственную программу Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р).
Перспективы развития межведомственного взаимодействия
Создаваемые ныне межведомственные системы в основном нацелены на автоматизацию существующей переписки между госорганами, которая идет между их высшими руководителями. Это необходимый и важный, но лишь первый робкий шаг вперед. Главной задачей, которую придется решать в ближайшее время, является «стыковка» ведомственных деловых процессов и ведомственных информационных инфраструктур.
Первым естественным этапом автоматизации является перевод с электронный вид существующего документооборота, включая многочисленные справки и сводки. Следующим этапом является отказ от этих справок, и переход на взаимодействие посредством коллективного оперативного использования общегосударственных информационных систем и ресурсов (регистров, реестров, баз данных и т.п.). Как и во взаимоотношениях с организациями и гражданами, справочную работу следует уже не автоматизировать, а делать ненужной и истреблять.
Стоит отметить, что сейчас на Западе (да и у нас в России тоже) начинает широко пропагандироваться внедрение в государственное управление идеологии, методов и технологий «веб 2.0», направленных на более широкое и часто неформальное взаимодействие государственных служащих как между собой, так и с «внешним миром», в том числе с использованием социальных сетей. На мой взгляд, к этой идее нужно относиться критически, поскольку такие методы работы подрывают существующую в организации субординацию, и не очевидно, что это во всех случая пойдёт на пользу. В то же время есть надежда на то, что «давление» этих идущих с Запада идей заставит наше государство постепенно уходить от жесткой «вертикали» в работе государственных ведомств, и больше делегировать полномочия на уровень руководителей среднего звена, предоставляя им, в том числе, и право внешней переписки в пределах этих полномочий.
Такой же эффект делегирования полномочий может иметь и более широкое применение workflow-средств для автоматизации деловых процессов в целом и работы с документами в частности.
Подобное широкое делегирование полномочий, как показывает зарубежный опыт, может существенно изменить методы работы с документами в государственных органах и структуру межведомственного взаимодействия. Чем шире будут делегироваться полномочия, тем в большей степени обязанности по управлению документами будут ложиться на самих руководителей (включая формирование дел и установление сроков хранения документов). Результатом станет сокращение численности персонала служб документационного обеспечения управления, причём из них в первую очередь будут «вымываться» специалисты среднего звена. В службе ДОУ останется небольшое число технических работников, и несколько высококвалифицированных специалистов в области управления документацией, которые будут выполнять управленческие функции по организации работы с документами в организации.
Таким образом, можно предположить, что в будущем межведомственное взаимодействие будет осуществляться не через переписку первых лиц ведомств, а преимущественно через совместное использование федеральных реестров, а также через прямое взаимодействие руководителей среднего звена и исполнителей. Это самым существенным образом повлияет и на требования к системам, поддерживающим межведомственное взаимодействие, да и на требования к ведомственным СЭД.
Перспективы развития электронного документооборота
Как на этом фоне выглядят перспективы развития нашей сферы деятельности – электронного делопроизводства и документооборота?
На практике используется два основных подхода к организации электронного документооборота между ведомствами:
· Государственные органы работают в одной системе или применяют однотипные системы одного производителя. Это наиболее эффективный вариант, и уже есть опыт его применения в ряде российских регионов.
· Каждое ведомство использует собственную систему или системы, взаимодействие которые обеспечивается за счет соблюдения ряда стандартов, а также применения переходников/адапторов.
В нашем случае придется идти более трудоемким и рискованным вторым путем - стыковать разношерстные системы различных ведомств, поскольку снести всё, что уже накоплено ведомствами, и заменить на что-то новое, - и слишком дорого, и чревато параличом деятельности соответствующих государственных органов. Кроме того, придётся ещё и учитывать неодинаковый уровень и возможности ведомств.
Для такой «стыковки» необходимы единые правила взаимодействия, которые должно разработать государство. «В противном случае развитие информационных ресурсов органов власти будет осуществляться по принципам, определяемым их разработчиками, что повлечёт за собой невозможность данных систем обмениваться информацией, их несовместимость на федеральном и региональном уровне». Необходимо также: «… определение единых правил информационного взаимодействия в электронном виде между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; унификация и интеграция используемых систем» .
В Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы) (утв. Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р) указывается, что «интеграция систем электронного документооборота органов государственной власти» буде вестись «на основе единого стандарта», - правда, не уточнено, какого именно.
Возможно, для России хорошей моделью, на которую можно было ориентироваться, могла бы стать, например, австрийская схема электронного документооборота и межведомственного взаимодействия, в которой применяется стандартизированный контейнерный формат для хранения и передачи документов. Формат стандартизирован на пяти уровнях: от элементарного, который поддерживает простейшую пересылку документа и его метаданных (например, по электронной почте) - и до наивысшего уровня, когда вместе с документом или группой документов передается и вся информация, необходимая для продолжения соответствующих деловых процессов.
Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р) предусмотрено дальнейшее развитие законодательно-нормативной базы электронного документооборота. Среди «Основных мер правового регулирования, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (Приложение №8) предусмотрены:
· Разработка проекта федерального закона, регламентирующего вопросы создания и использования электронных документов, образующихся при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления административных процедур с использованием информационных технологий (Минкомсвязь России, Минэкономразвития России),
· Внесение изменений в отдельные нормативные правовые акты в целях обеспечения расширения внедрения электронного документооборота в работу органов государственной власти (ФСО России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти).
Стандартизация в области межведомственного взаимодействия
Хотелось бы отметить, что компания «ЭОС» вопросам стандартизации уделяет большое внимание. Компания стала базовой организацией для деятельности подкомитета ПК6 (в составе технического комитета ТК459) – одного из двух в структуре Росстандарта, занимающихся вопросами управления документами. В подкомитете ведутся, в том числе, работы по стандартизации форматов обмена документами, и совсем недавно получил статус национального стандарта известный стандарт Гильдии – теперь это ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению». Однако данное направление работы было бы желательно усилить, в первую очередь за счёт более активного участия в этой работе как разработчиков ПО, так и заинтересованных государственных органов. ПК6 – это та площадка, в рамках которой вполне реально организовать разработку сбалансированных стандартов, учитывающих интересы как государства, так и бизнеса.
Как мне кажется, спустя непродолжительное время всё-таки будут разработаны обязательные требования к СЭД, закупаемым государственными учреждениями, и, вероятно, будет создана система сертификации СЭД на соответствие таким требованиям. Такая практика существует в США, всё шире распространяется в Евросоюзе, о введении таких требовании уже говорят и в Украине.
Если говорить о текущем положении дел в мире в области требований к СЭД, то ситуация здесь довольно запутанная. Европейские типовые требования к системам управления электронными документами MoReq2 оказались сложными для сертификации, хотя никто не отрицает высокое качество этого документа. Из-за этого DLM-форум (спонсируемая Еврокомиссией организация, курирующая проект MoReq) инициировал создание нового варианта - MoReq2010, публикация которого планируется на начало 2011 года. Существуют также конкурирующие требования Международного Совета Архивов, являющиеся «перепевом» наработок в этой области 2001-2002 гг., которые в настоящее время завершают процесс стандартизации в ИСО и скоро получат статус международного стандарта. Так что у России есть возможность выбрать тот документ, на которые мы могли бы в дальнейшем опереться при разработке своего национального стандарта.
Заслуживает внимание и вопрос о работе с грифованной информацией, который пора уже решать, в том числе и путем разработки соответствующих дополнительных требований к СЭД и их использованию – как это сделано, например, в США.
Мы считаем, что заслуживает внимания разработка средств, упрощающая использование сложных технологий, на которых строится применение ЭЦП и инфраструктура открытых ключей.
Необходимо также не забывать и о ещё одном специфическом виде межведомственного взаимодействия – о взаимодействии с ведомственными и государственными архивами. Создание электронных архивов - очень сложная задача, однако без них невозможно использовать изначально электронные документы длительного и постоянного срока хранения (и, как следствие, оказание услуг в чисто электронном виде). Придется отказаться и от отношения к архивам, как к «кладбищам» ненужных документов, поскольку перевод архивной информации в электронный вид превращает архив в ценный ресурс, активно используемый в оперативной работе. Архивы постепенно будут превращаться в информационные центры, роль которых будет соизмерима с федеральными реестрами. Для обеспечения взаимодействия с ними требуются дополнительные усилия по стандартизации, прежде всего:
Стандартизация форматов, пригодных для длительного хранения информации и документов, и их обязательное использование при создании документов длительного и постоянного срока хранения;
Стандартизация метаданных документов, в том числе тех, которые необходимы архивам для обеспечения их долговременной сохранности, для понимания контекста создания и для поиска;
Стандартизация методов среднесрочного и долговременного хранения документов, подписанных ЭЦП.
В этой связи стоит задуматься об использовании немецкой идеи создания двухуровневой системы архивного хранения документов государственных органов, включающей:
Объединенный (промежуточный) архив для ведомственного хранения государственных электронных документов, когда основной контроль над документами осуществляют сами ведомства, но у архивистов есть возможность проводить работы, необходимые для обеспечения длительной сохранности документов, а также экспертизу ценности.
Государственный электронный архив, куда, по итогам экспертизы ценности, передаются из «промежуточного» архива на постоянное хранение наиболее ценные документы министерств и ведомств.
Хотелось бы обратить внимание ещё на один важный момент: поскольку в межведомственном документообороте значительная часть документов является документами длительного и постоянного срока хранения, то, переходя на современные технологии, ни в коем случае нельзя забывать о существующих проблемах с обеспечением сохранности юридически значимых электронных документов. И хотя использование электронных подлинников или заверенных электронных копий бумажных документов полностью оправдано для ускорения и автоматизации оперативной работы, в ряде случаев полезно также изготовлять и сохранять бумажные подлинники или дубликаты этих же документов. Чрезмерное, непродуманное увлечение «электронизацией» может иметь тяжёлые последствия, в первую очередь связанные с риском невозможности доказать целостность и аутентичность документов спустя длительное время после их создания.
Заключение
Конечно, пока что проекты межведомственного электронного взаимодействия напоминают первые весенние ручейки, - это первые робкие шаги в нужном направлении. Однако очень скоро эти ручейки превратятся в полноводные реки. Работа предстоит большая, и её хватит на всех - и тем, кто создает и продает информационные системы для работы со структурированной информацией, и тем, кто поставляет программное обеспечение для межведомственного обмена неструктурированной и слабоструктурированной информацией.
Коммерческим структурам нужно активнее участвовать в этом процессе (МЭДО, шлюзы, стандартизация и т.п.), и не ждать, пока «грянет гром». Необходимо тесное сотрудничество государства и бизнеса, прежде всего в разработке требований к СЭД и других стандартов, поскольку у государства для самостоятельной подготовки таких документов не хватает специалистов-аналитиков высшего. Бизнес, в свою очередь, заинтересован в таком сотрудничестве с тем, чтобы выпускаемые стандарты не только не мешали, но и способствовали нормальной коммерческой деятельности.
По мере создания систем МЭДО идет ломка определенных стереотипов. Это процесс достаточно длительный и нелёгкий. Можно понять высказываемое рядом коллег недовольство темпами этого движения вперед, но, как мне кажется, темп взят правильный, поскольку люди в одночасье перестроиться не могут, и в тех же США процесс перехода на электронные методы работы занял около 10 лет. Да и изменение соответствующей законодательно-нормативной базы – не менее сложный и болезненный процесс. Поэтому менять технологии работы надо обдуманно, помня, что мы переходим не к чисто электронному, а к смешанному документообороту, и что бумажные документы (хотя их количество и будет сокращаться) предстоит использовать ещё очень долгое время.
Правительство Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемое Положение о системе межведомственного электронного документооборота.
Председатель Правительства Российской Федерации В. Путин
Положение о системе межведомственного электронного документооборота
1. Межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота.
2. Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации.
3. Участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации.
4. Под взаимодействием федеральных информационных систем электронного документооборота в настоящем Положении понимается обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота, в том числе:
а) направление и получение в электронной форме решений и поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
б) получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) направление в электронной форме докладов Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;
г) внесение в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, в том числе в электронной форме;
д) осуществление федеральными органами исполнительной власти согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме.
5. При осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен информационными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну.
6. Основными принципами межведомственного электронного документооборота являются:
а) обеспечение технологической возможности использования межведомственного электронного документооборота переменным числом его участников;
б) применение участниками межведомственного электронного документооборота совместимых технологий, форматов, протоколов информационного взаимодействия и унифицированных программно-технических средств;
в) правомерное использование программного обеспечения и сертифицированных программно-технических средств участниками межведомственного электронного документооборота;
г) обеспечение целостности передаваемой информации;
д) минимизация издержек, в том числе финансовых и временных, при осуществлении информационного взаимодействия участниками межведомственного электронного документооборота;
е) обеспечение конфиденциальности передачи и получения информации.
7. Технико-технологическая инфраструктура межведомственного электронного документооборота состоит из следующих элементов:
а) головной узел межведомственного электронного документооборота, оператором которого является организатор межведомственного электронного документооборота;
б) узлы участников межведомственного электронного документооборота;
в) защищенные каналы связи.
8. Технические средства головного узла межведомственного электронного документооборота включают в себя почтовый сервер, программно-аппаратные средства удостоверяющего центра, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота.
9. Основными функциями головного узла межведомственного электронного документооборота являются:
а) обеспечение защиты обрабатываемой, хранимой и передаваемой информации от несанкционированного доступа и искажения при ее нахождении на головном узле межведомственного электронного документооборота и передаче по защищенным каналам связи до узлов участников межведомственного электронного документооборота;
б) обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота.
10. Технические средства узла участника межведомственного электронного документооборота включают в себя серверное и коммуникационное оборудование, средства защиты информации и автоматизированные рабочие места.
11. Основными функциями узлов участников межведомственного электронного документооборота являются:
а) обеспечение защиты обрабатываемой, хранимой и передаваемой информации от несанкционированного доступа и искажения до передачи ее в защищенный канал связи;
б) доставка электронных сообщений, полученных из головного узла межведомственного электронного документооборота, в федеральные информационные системы электронного документооборота адресатов;
в) отправка электронных сообщений из федеральных информационных систем электронного документооборота участников межведомственного электронного документооборота на головной узел межведомственного электронного документооборота;
г) хранение электронных сообщений до передачи на головной узел межведомственного электронного документооборота или в федеральную информационную систему электронного документооборота адресата.
12. Обмен электронными сообщениями при осуществлении межведомственного электронного документооборота осуществляют уполномоченные сотрудники участников межведомственного электронного документооборота.
13. Организатор межведомственного электронного документооборота осуществляет следующие функции:
а) организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;
б) формирование и актуализация глобальных адресных справочников почтовых серверов;
в) обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота;
г) обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством Российской Федерации.
14. Создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота осуществляет организатор межведомственного электронного документооборота путем организации каналов связи от головного узла межведомственного электронного документооборота до узлов участников межведомственного электронного документооборота и создания узлов участников межведомственного электронного документооборота.
Для организации каналов связи межведомственного электронного документооборота используются каналы связи организатора межведомственного электронного документооборота и (или) каналы связи, арендуемые организатором межведомственного электронного документооборота у операторов связи.
15. Технические средства узлов участников межведомственного электронного документооборота передаются Федеральной службой охраны Российской Федерации участникам межведомственного электронного документооборота на безвозмездной основе во временное пользование. Передача оформляется актом приема-передачи технических средств. Технические средства должны быть расположены в помещениях, обеспечивающих сохранность технических средств и конфиденциальность передаваемой и принимаемой информации.
16. В случае если возникает необходимость размещения у участников межведомственного электронного документооборота дополнительных технических средств и (или) их переноса в другие помещения, финансирование выполнения комплекса работ по прокладке объектовых линий связи, приобретения оборудования и программного обеспечения и выполнения специальных работ осуществляется за счет средств участника межведомственного электронного документооборота. Указанные работы для обеспечения конфиденциальности и безопасности производятся поставщиком услуг, имеющим соответствующую лицензию. Спецификация на приобретаемое оборудование, программное обеспечение и материалы, а также техническое задание на выполнение специальных работ согласуются с Федеральной службой охраны Российской Федерации.
Настройку технических средств и средств защиты, а также установку специального программного обеспечения осуществляет организатор межведомственного электронного документооборота.
17. Межведомственный электронный документооборот осуществляется посредством обмена электронными сообщениями. Электронное сообщение состоит из сопроводительной и содержательной частей. Сопроводительная часть предназначена для адресации сообщения. Содержательная часть представляет собой текст сообщения либо текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты, описанные с помощью языка XML. Формат файлов, используемых при осуществлении межведомственного электронного документооборота, должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру.
18. Отправитель электронного сообщения, содержащего электронную копию документа, несет ответственность за соответствие содержания электронной копии содержанию подлинника документа на бумажном носителе.
19. Регистрация (учет) электронных сообщений в федеральной информационной системе электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по дело-производству этого участника.
20. Федеральная информационная система электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота должна обеспечивать подготовку уведомлений о ходе рассмотрения электронных сообщений этим участником.
21. Поддержание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота в работоспособном состоянии осуществляется организатором межведомственного электронного документооборота посредством выполнения комплекса работ, включающих:
а) обеспечение работоспособности программно-технических средств;
б) анализ и устранение выявляемых в ходе эксплуатации сбоев и ошибок программно-технических средств;
в) ремонт или замену вышедших из строя программно-технических средств;
г) обеспечение соответствующего уровня информационной безопасности.
22. Финансирование приобретения расходных материалов (съемные носители информации, картриджи к принтерам и другие) осуществляется участниками межведомственного электронного документооборота.
23. Информационная безопасность при осуществлении межведомственного электронного документооборота обеспечивается комплексом технических и организационных мероприятий.
24. К техническим мероприятиям относятся:
а) организация и использование средств защиты информации в полном объеме их функциональных возможностей;
б) обеспечение целостности обрабатываемых данных;
в) обеспечение антивирусной защиты информации.
25. К организационным мероприятиям относятся:
а) контроль выполнения требований нормативных документов, регламентирующих обеспечение защиты информации;
б) определение должностных лиц участников межведомственного электронного документооборота и организатора межведомственного электронного документооборота, ответственных за обеспечение информационной безопасности;
в) установление порядка резервного копирования, восстановления и архивирования баз данных, находящихся на головном узле межведомственного электронного документооборота, а также порядка обновления антивирусных баз;
г) установление порядка допуска для проведения ремонтно-восстановительных работ программно-технических средств;
д) организация режимных мероприятий в отношении помещений, в которых размещены узлы участников межведомственного электронного документооборота, и технических средств этих узлов.
(Москва, 26 октября 2011 г.)
развитие технологий делопроизводства и документооборота на основе систем класса Electronic Document Management Systems - системы управления электронными документами (EDMS) и систем класса Enterprise Content Management - управление контентом предприятия, Enterprise Information Management Systems - системы управления информацией предприятия (ECM или EIMS);
развитие технологий архивного хранения - системы класса Electronic Archieves, электронные архивы(EA);
развитие технологий перевода документов на различных типах носителей в цифровую форму и распознавания текстов;
интеграция систем электронного документооборота и электронных архивов;
создание инфраструктуры межведомственного электронного документооборота (МЭДО) для органов исполнительной власти и аналогичных систем для коммерческих организаций и обеспечение взаимодействия систем электронного документооборота различных организаций между собой на её основе;
Состояние дел
1.1. Нормативная основа межведомственного электронного документооборота и электронного правительства.
Нормативную основу внедрения межведомственного электронного документооборота составляют Поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации от 17 июля 2008 года, которым, в частности, ставится задача обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти преимущественно на электронный документооборот не позднее 1 января 2011 года, Положение о системе межведомственного электронного документооборота, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 года № 754, а также ряд других поручений, распоряжений и иных актов Правительства и федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с первоначальной редакцией Положения участниками межведомственного электронного документооборота являлись федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации. В настоящее время число участников МЭДО расширяется. В соответствии с новой редакцией Положения (утвержденной 01.08.2011 постановлением Правительства Российской Федерации № 641) межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов (далее соответственно - информационные системы электронного документооборота, участники межведомственного электронного документооборота).
Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации.
Нормативную основу построения в Российской Федерации электронного правительства составляет концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства, утвержденная 6 мая 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 632-р (с изменениями, внесёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2009 № 219).
Отвечают за реализацию этой концепции в соответствии с распоряжением - Минкомсвязи России совместно с Минэкономразвития России и ФСО России.
В соответствии с этой концепцией под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.
В развитие концепции электронного правительства Постановлением Правительства Российской Федерации от от 8 сентября 2010 г. № 697 утверждено Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (системе МЭВ), а также вышел Приказ Минкомсвязи России от 27 декабря 2010 г. № 190 об утверждении технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.
Дальнейшие мероприятия по развитию электронного правительства предусмотрены Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451).
Основными направлениями, по которым осуществляется внедрение информационных технологий в области управления документацией, являются следующие:
а) в технологической сфере
б) в сфере нормативно-правового и методического обеспечения
принятие законодательных актов об информации, информационных технологиях и защите информации, об электронной подписи и иных;
легитимизация электронного документооборота на ведомственном и межведомственном уровнях с помощью принятия соответствующих нормативных документов;
В настоящее время разработкой решений для систем электронного документооборота и электронных архивов занимается значительное количество коммерческих организаций-разработчиков.
Так согласно имеющимся в Аппарате Правительства Российской Федерации сведениям в федеральных органах исполнительной власти, подключаемых к системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО), реализовано 38 решений от 22 разработчиков программно-аппаратных платформ.
Большое разнообразие предлагаемых продуктов делает актуальной при создании системы электронного документооборота и электронного архива проблему выбора продукта (и соответственно производителя) и внедренца.
1.3. Организация межведомственного электронного документооборота между органами государственной власти Российской Федерации
Внедрение автоматизированных систем (АС) в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется давно. Практически во всех федеральных органах исполнительной власти используются автоматизированные системы делопроизводства (АСД) или системы электронного документооборота (СЭД) различной степени совершенства и различных разработчиков.
В целом эти решения в той или иной степени обеспечивают как движение документов, разрабатываемых в электронном виде, так и «электронное сопровождение» движения бумажных документов в органах власти.
Следующим естественным шагом по развитию этого процесса является переход к межведомственному электронному документообороту, т.е. организация обмена электронными документами не только внутри ведомств, но и между самими ведомствами.
Инфраструктура электронного документооборота между участниками межведомственного электронного документооборота образуется:
а) ведомственными автоматизированными системами делопроизводства (документооборота) участников МЭДО (далее - АСД участников МЭДО);
б) системой межведомственного электронного документооборота (системой МЭДО);
в) программно-аппаратными комплексами сопряжения АСД участников МЭДО с системой МЭДО (далее - ПАК сопряжения).
АСД участника МЭДО выступает в качестве абонента системы МЭДО и обеспечивает создание/исполнение документов в электронном и/или бумажном виде в соответствии с принятым данным участником МЭДО порядком делопроизводства.
Система МЭДО представляет собой защищённую коммуникационную сеть, предоставляющую для целей электронного документооборота сервис «Почтовая служба СЗИ», обеспечивающий доставку электронных почтовых сообщений абонентам почтовой службы с возможностью использования средств криптографической защиты и квалифицированной электронной подписи (ЭП).
ПАК сопряжения представляет собой программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий сопряжение внутренней сети, в которой функционирует АСД участника МЭДО, с коммуникационной сетью системы МЭДО. ПАК сопряжения реализует следующие основные функции:
импорт из абонентской АСД информации о документе в установленном формате;
преобразование импортированной информации о передаваемом документе в формат сообщения электронной почты (далее - электронное сообщение документооборота, ЭСД) и отправка этого сообщения адресату по системе МЭДО средствами почтовой службы СЗИ;
получение ЭСД из системы МЭДО и преобразование его в установленный формат для экспорта в систему делопроизводства;
экспорт полученной информации о документе в систему делопроизводства.
На основе этой инфраструктуры осуществляется планомерный переход к преимущественному обмену документами в электронном виде между участниками системы МЭДО.
На сегодняшний день электронная отправка документов из Аппарата Правительства Российской Федерации осуществляется в 36 органов (33 федеральных органа исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области). Доля документов, направляемых в электронном виде по состоянию на 1 мая 2011 г. достигла 54% от общего объема отправляемых документов.
В Аппарате Правительства Российской Федерации документы в электронном виде принимаются по МЭДО из 25 ведомств (22 федеральных органов исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области).
1.4. Создание электронных архивов
Федеральными органами исполнительной власти проводится интенсивная работа по созданию и предоставлению в открытый доступ электронных архивов. Эти электронные архивы представляют собой хранилища оцифрованных (переведенных в электронный вид) массивов бумажных документов, составляющих соответствующие архивные фонды.
Примерами таких систем могут служить сайты, созданные Росархивом, Министерством обороны и рядом других органов.
Однако это только одна сторона проблемы создания электронных архивов. Она касается ранее созданных или создаваемых вновь архивов бумажных документов. К сожалению, к задаче создания архивов именно электронных документов, т.е. не имеющих бумажного оригинала, Росархив еще не приступил.
1.5. Организация межведомственного электронного взаимодействия в рамках создания электронного правительства
Инфраструктура межведомственного электронного взаимодействия представляет собой единый комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов, включающий:
а) информационные элементы в составе следующих информационных систем и входящих в них подсистем:
федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;
федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;
информационная система головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти;
информационная система идентификации и аутентификации, предназначенная для обеспечения при осуществлении взаимодействия с использованием инфраструктуры взаимодействия идентификации, авторизации и аутентификации органов и организаций, а также обращающихся за получением государственных и (или) муниципальных услуг физических и юридических лиц (далее - заявители);
единая система межведомственного электронного взаимодействия;
б) организационно-технические элементы в следующем составе:
центры общественного доступа, предназначенные для информирования заявителей о деятельности органов и организаций и о предоставляемых ими услугах, а также для обеспечения доступа заявителей к получению государственных и муниципальных услуг в электронной форме;
центры телефонного обслуживания, оказывающие услуги по информированию заявителей с использованием телефонной связи о государственных и муниципальных услугах, предоставляемых органами и организациями;
в) инженерные и вспомогательные элементы в следующем составе:
система обеспечения информационной безопасности;
информационно-телекоммуникационные сети, обеспечивающие взаимодействие информационных систем при оказании государственных и муниципальных услуг;
сеть центров обработки данных, обеспечивающих функционирование инфраструктуры взаимодействия.
Единая система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.
Состояние дел в области предоставления госуслуг населению в электронном виде широко освещается в СМИ и мы его реально можем оценить, обратившись на соответствующие интернет-порталы.
Проблемы и перспективы
2.1. Развитие системы МЭДО
Основные перспективы развития системы МЭДО - это расширение состава её участников (система начинает «движение в регионы»), нашедшее отражение в изменениях, внесенных в положение о МЭДО, а также дальнейшие работы по легитимизации и стандартизации электронного документооборота.
При этом мы должны понимать, что, несмотря на очевидный прогресс в развитии электронного документооборота, существует еще достаточно много проблем - научно-методических, технических, организационных, требующих своего разрешения.
Первая и фундаментальная проблема состоит в том, что в Российской Федерации в настоящее время сложилось положение, при котором в стране отсутствует орган, наделенный функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере делопроизводства и документооборота. Подчиненное Министерству культуры Российской Федерации Федеральное архивное агентство обладает в этой сфере относительно небольшими полномочиями, связанными, в основном, с согласованием ведомственных инструкций по делопроизводству. Мировая практика показывает, что в тех странах, где достигнут существенный прогресс в деле внедрения электронного документооборота, соответствующие структуры обладают значительно более широкими полномочиями. Очевидно, что назрела необходимость наделить Федеральное архивное агентство функциями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере делопроизводства, документооборота и архивного дела, возможно, подчинив его напрямую Правительству Российской Федерации.
Вторая проблема - это разработка и утверждение в виде стандарта детально специфицированной модели электронного документа . В настоящее время, несмотря на широкое употребление этого термина, в том числе, и в нормативно-правовых актах, с сожалением приходится констатировать, что четкого понимания и однозначной интерпретации этого понятия нет. Де-факто, когда говорят об электронном документообороте, на самом деле речь идет об обороте электронных копий документов, исполняемых на бумаге. Следствием этого является то, что практически все нормативные документы в области делопроизводства и документооборота явно или неявно ориентированы на работу с бумажными документами. Попытка применить их к электронному документообороту сразу порождает массу вопросов и, в первую очередь, какую совокупность данных, хранящихся в вычислительной системе считать электронным документом?
Третья важная проблема, требующая дальнейшей проработки, это проблема аутентификации (подтверждения подлинности) электронных документов. Безусловно, принятие 6 апреля 2011 г. федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи» является серьезным шагом в деле расширения сферы электронного документооборота. В настоящее время подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации проект Постановления о видах электронной подписи, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, порядке их использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи. Однако это не является исчерпывающим решением, охватывающим все случаи, когда требуется подтверждение подлинности документа. Дело в том, что электронная подпись имеет … ограниченный срок действия, определяемый стойкостью применяемой системы криптопреобразования. И это коренным образом отличает её от системы подтверждения подлинности (защиты) бумажного документа, базирующейся на использовании собственноручной подписи, печати и иных реквизитов. Электронная подпись вполне применима, когда срок её действия больше времени, в течение которого может возникнуть необходимость в использовании документа. При этом значительная часть документов Правительства и иных органов власти, как правило, имеют постоянный срок хранения.
Следующая проблема имеет технологический характер. Это проблема архивного хранения электронных документов. Все совершенно просто, когда мы имеем дело с бумажными документами: для хранения и работы с ними человеку кроме хранилища с полками или стеллажами, вообще говоря, ничего больше не требуется. А для работы с архивами электронных документов требуется значительно более сложная инфраструктура и технологии. Безусловно, информационные технологии гигантски ускоряют работу с документами. Но они и сами меняются с такой же скоростью. Для примера: только за последнее десятилетие мы наблюдали смену нескольких поколений типов носителей от гибких магнитных дисков разных форматов до оптических (CD, DVD, многослойные DVD, blue-ray диски и т.д.). А ведь каждый переход на новую технологию ставит задачу миграции колоссального объема накопленных данных на новую технологическую платформу, иначе это грозит потерей информации. Это делает понятным тот разумный консерватизм, который проявляет Росархив в деле внедрения электронных архивов. Однако этот консерватизм ставит в тупик разработчиков СЭД и организации, реализующие на основе этих СЭД делопроизводство в электронном виде, поскольку отсутствуют четкие спецификации (требования) Росархива к содержанию и форматам электронных документов, передаваемых на государственное хранение.
Еще одна проблема, непосредственно касающаяся межведомственного документооборота и взаимодействия ведомственных СЭД. Это проблема создания и ведения единой системы нормативно-справочной информации (классификаторов, словарей, справочников и т.д.), без которой практически невозможно минимизировать человеческое участие при взаимодействии ведомственных АС. Определенная работа в этом направлении в настоящее время проводится Росархивом и Федеральной службой охраны в качестве организатора МЭДО. Однако на наш взгляд, участие в этом процессе помимо госструктур также научного и бизнес-сообществ было бы весьма полезным.
И наконец, проблема, которую можно охарактеризовать как проблему «кризиса размерности» (или масштаба). Суть её состоит, в том, что число участников электронного документооборота расширяется лавинообразно. Это приводит к тому, что даже имеющееся значительное количество разработчиков не в состоянии удовлетворить всех потребителей. Причем все эти потребители различаются своими масштабами (размерами), финансовыми возможностями и степенью «продвинутости» в плане применения информационных технологий. Выходом в данном случае может послужить использование предложенной еще в начале 2000-х годов фирмой Microsoft и ныне интенсивно развиваемой на западе концепции SAAS (Software as a Service - программное обеспечение как услуга). В соответствии с этой концепцией крупными фирмами-провайдерами создаются мощные центры обработки данных (ЦОД), в которых комплексно и на высоком уровне решаются проблемы хранения, обработки, обеспечения целостности и безопасности данных, а также проблемы эксплуатации и обслуживания технических средств. В ЦОД устанавливается программное обеспечение, имеющее необходимую функциональность, доступную пользователям в виде совокупности сетевых сервисов. Одним из приложений таких ЦОД могут стать основанные на единых стандартах информационные системы, предоставляющие не обладающим собственными возможностями организациям услуги по ведению делопроизводства, документооборота и архивного хранения. Местом развертывания таких ЦОД, по нашему мнению, могут стать Росархив, центральные архивы федеральных органов исполнительной власти, а также архивные органы субъектов федерации, что в перспективе облегчит решение задач, связанных с передачей архивных фондов на государственное хранение.
2.2. Развитие инфраструктуры МЭВ и базирующихся на них технологий «электронного правительства», «электронного парламента» и др.
Очевидно, в данной области в ближайшей перспективе основные усилия будут сосредотачиваться на реализации постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 и дальнейшем внедрении информационных технологий в сферу общественных отношений. Примером этому может служить разработка Концепции формирования в Российской Федерации электронного парламента до 2015 года, обсуждение которой состоялось 20 октября 2011 г. в Государственной Думе и тогда же она была одобрена на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества.
Видимо, не случайно даже подготовленный проект стандарта в области СЭД называется «ГОСТ Р СЭД. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению.» и использует термин «электронное сообщение», а не «электронный документ».
Д.В. ВОЛОДИН
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Volodin D.V. Organization problems of interdepartmental exchange of electronic documents
Аннотация / Annotation
В статье анализируются современные тенденции межведомственного информационного взаимодействия, ключевые проблемы и принципы организации межведомственного электронного документооборота (МЭД). Рассматривается практическая реализация данных положений на примере проекта создания системы МЭД для федеральных органов исполнительной власти РФ.
This article is devoted to the analysis of contemporary trends in interdepartmental informational interaction. It is describing key problems and principles of interdepartmental exchange of electronic documents. The Federal «MEDO» project is considered as an example of practical realization.
Ключевые слова / Keywords
Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)», межведомственное информационное взаимодействие, межведомственный электронный документооборот (МЭД), Единый портал государственных услуг, Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ), автоматизированная система управления документами (АСУД).
State Program «The Information Society (2011-2020)», interdepartmental informational interaction, interdepartmental exchange of electronic documents, Integrated state services portal, The All-Russian State Informational Center, electronic record management system (ERMS).
ВОЛОДИН Дмитрий Владимирович - аналитик-консультант направления Microsoft SharePoint, «Электронные Офисные Системы», г. Москва; 8-495-221-24-31 доб. 313, +7-903-261-34-49; Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript
В настоящее время в России в рамках построения «электронного правительства» реализуется сразу несколько крупных государственных проектов. Для специалистов по управлению документами, безусловно, особый интерес представляет проект создания системы межведомственного электронного документооборота для федеральных органов исполнительной власти РФ.
Создание такой системы позволит объединить используемые в различных государственных органах разнородные системы управления документами в единое информационное пространство. Решение подобных задач позволяет выйти на качественно новый уровень применения электронных документов в деятельности государственных органов. В свою очередь, легализация и практическое внедрение электронных форм межведомственного взаимодействия должны привести к серьезным улучшениям в процессах исполнения государственных функций и оказания услуг гражданам и организациям.
Проблемы организации межведомственного информационного взаимодействия имеют важное практическое значение для специалистов отрасли управления документами и архивами. Впервые для федеральных органов исполнительной власти установлено обязательное наличие информационных систем, обеспечивающих создание, обработку и хранение электронных документов ведомства. Сегодня к этому добавляется также возможность электронного обмена документами с другими органами власти путем подключения к системе межведомственного электронного документооборота.
Описываемая проблематика является одним из новых направлений в практике управления документами и практически не отражена в имеющихся публикациях. Исключение составляют отдельные статьи, преимущественно прикладного характера, посвященные ходу реализации федерального проекта «МЭДО», проводимого под эгидой ФСО РФ. Кроме того, в последнее время вопросы межведомственного электронного документооборота достаточно активно обсуждаются в публикациях в профессиональном и научном сообществе, в отраслевых периодических изданиях и на интернет-ресурсах.
В научных журналах данная тема до настоящего времени не рассматривалась, хотя отдельные вопросы долговременного хранения и использования электронных документов были освещены в публикациях журналов «Вестник архивиста» и «Отечественные архивы» .
Тенденции развития межведомственного информационного взаимодействия. В настоящее время на государственном уровне принят целый ряд основополагающих концептуальных документов, в которых поставлена задача формирования в обозримом будущем т.н. «электронного правительства» в Российской Федерации. Под электронным правительством понимается эффективная система межведомственного информационного взаимодействия и предоставления государственных услуг гражданам и организациям на основе использования современных информационных технологий.
В последнее время в области автоматизации документооборота в государственном секторе наблюдается значительный прогресс. Многие министерства и ведомства уже в течение ряда лет используют в своей работе различные автоматизированные системы управления документами (АСУД), выбор которых был основан на характере деятельности ведомства, объеме документооборота, требованиях к его надежности и безопасности, особенностях работы с теми или иными документами. За время использования АСУД были накоплены значительные объемы архивов электронных документов.
Предпринимаются также отдельные шаги в области организации межведомственного информационного взаимодействия. В настоящее время информация достаточно активно передается между органами власти, в том числе и в электронном виде. Отдельные органы исполнительной власти на постоянной основе взаимодействуют друг с другом путем обмена электронными документами, обладающими официально признанной юридической силой. Это взаимодействие осуществляется на основе принятия соответствующих соглашений между участниками обмена.
Межведомственный электронный документооборот существует также между отельными федеральными органами в рамках решения комплексных задач государственного управления, требующих активного обмена информацией. Так например, благодаря наличию специальной подсистемы обмена данными к системе электронного документооборота Министерства экономического развития и торговли РФ подключены подведомственные федеральные службы и агентства В их числе – Федеральная служба по тарифам (ФТС России), Федеральные агентства – по управлению федеральным имуществом (Росимущество), кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) и Российский фонд Федерального имущества (РФФИ). Отдельные ведомства разрабатывают типовые соглашения об информационном взаимодействии, к которым в добровольном порядке могут присоединяться заинтересованные организации.
Одной из наиболее динамично развивающихся областей электронного взаимодействия органов исполнительной власти является предоставление ими государственных услуг гражданам и организациям через Интернет. В связи с повышением значимости сети Интернет в жизни общества и государства сайты органов власти становятся их официальными представительствами в глобальном информационном пространстве, наполняются официальной информацией (нормативные документы, новости, актуальная справочная информация и др.) и обеспечивают интерактивное взаимодействие с гражданами и организациями благодаря работе «виртуальных приемных», служб «одного окна», предоставлению отдельных специализированных услуг и др. Реализация всех указанных видов взаимодействия требует организации достоверного и юридически значимого электронного документооборота между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.
В целях создания единой точки доступа граждан и организаций к информации и сервисам государственных органов создан Единый Портал Государственных Услуг (www.gosuslugi.ru). Данный портал включает единый реестр государственных услуг, а также содержит сведения о порядке и условиях их оказания. В настоящее время портал представляет собой общую информационно-справочную систему по взаимодействию населения с органами власти. В будущем через Единый Портал планируется организовать полноценное оказание услуг в электронной форме, что также подразумевает обмен юридически значимыми электронными документами.
В дополнение к порталам госуслуг во многих ведомствах организована работа т.н. служб «одного окна». Службы «одного окна» представляют собой специально созданные структурные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют функции оформления и выдачи физическим или юридическим лицам запрашиваемых ими документов.
Обслуживание в режиме «одного окна» призвано исключить возможность необоснованного привлечения организаций и граждан к оформлению или согласованию документов, выдаваемых органами исполнительной власти (справок, копий, выписок, согласований, разрешений, лицензий, аттестатов, удостоверений, документации и др.). Использование электронных форм взаимодействия в работе служб «одного окна» позволяет превратить их в эффективный инструмент централизованного и качественного предоставления государственных услуг, благодаря значительному сокращению времени на подготовку запрашиваемых документов.
В рамках подготовки документов по запросам заявителей служба «одного окна» взаимодействует с другими органами исполнительной власти и государственными организациями, направляет к ним на согласование документы, обменивается справочной информацией и совершает иные операции, направленные на обеспечение подготовки требуемых заявителям документов.
Помимо перечисленных выше услуг, некоторые органы власти при обслуживании организаций и граждан допускают предоставление ими отдельных видов документации в электронном виде. Например, Федеральная налоговая служба РФ предоставляет услугу по приему налоговой отчетности при помощи Интернета. Разрешение представлять налоговую отчетность в электронном виде содержится в Налоговом кодексе РФ.
Помимо ФНС России, порядок предоставления отдельных видов документации в электронном виде установлен Министерством финансов РФ, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) и др.
Проблемы, препятствующие организации МЭД. Вместе с тем, несмотря на наличие описанных позитивных тенденций, основные цели формирования электронного правительства в России остаются недостижимыми до настоящего времени.
Результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам. Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных, содержащихся в государственных информационных системах.
На сегодняшний день практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены гражданином или организацией без непосредственного посещения государственного органа. Получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов исполнительной власти, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы исполнительной власти, а также предоставления запросов и другой необходимой информации в бумажном виде. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения.
Если задача автоматизации внутриведомственного документооборота решается относительно успешно путем разработки и внедрения АСУД в органах власти, то организация межведомственного обмена данными в электронном виде – задача более сложная. Она не может быть решена на уровне отдельных ведомств, поскольку требует взаимодействия различных АСУД в рамках единого межведомственного информационного пространства.
В процессе своего формирования находится также инфраструктура, обеспечивающая юридическую значимость, достоверность и информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с гражданами и организациями в рамках предоставления государственных услуг.
Несмотря на весьма значительный процент автоматизации внутреннего документооборота государственных структур, используемые ими АСУД остаются замкнутыми и в подавляющем большинстве случаев не имеют средств взаимной интеграции. Различия в выработанных каждым органом государственной власти методических принципах, технологиях сбора, обработки и использования информации, неунифицированных информационно-лингвистических средствах значительно осложняют автоматизированное информационное взаимодействие между используемыми системами.
При проектировании и внедрении АСУД органов власти подрядные организации не ставят перед собой задачи межплатформенной интеграции и передачи информации между создаваемыми системами. Вследствие этого в настоящее время процесс обмена электронными документами между различными ведомствами крайне затруднен, а чаще всего просто невозможен.
В большинстве случаев обмен документами между государственными структурами заключается в передаче бумажных документов различными способами (в том числе фельдъегерской связью, курьерами, почтой). Все электронные способы обеспечивают доставку только незначительной части служебных документов.
Подобная территориальная распределенность информации и отсутствие возможности автоматизированного обмена электронными документами препятствуют своевременному осуществлению контроля исполнения документов и поручений вышестоящими органами и, вследствие этого, оперативному принятию управленческих решений; значительно увеличивают временные затраты на передачу информации между ведомствами, что повышает риски нарушения плановых сроков исполнения документов и поручений.
Таким образом, межведомственные барьеры, отсутствие единого информационного пространства, различия в сложившихся в государственных органах методах сбора, хранения и обработки информации препятствуют осуществлению автоматизированного контроля исполнения документов и поручений и затрудняют использование современных эффективных информационных технологий в области межведомственного взаимодействия.
Все перечисленные негативные тенденции усугубляются постоянным ростом документооборота и усложнением процедур взаимодействия. По статистическим данным, объем документооборота органов исполнительной власти за пятилетие растет в среднем на 20-50%, при этом электронное взаимодействие между органами власти составляет лишь незначительную часть документооборота.
Вследствие низкого уровня автоматизации межведомственного взаимодействия в настоящее время отсутствует возможность провести достоверную классификацию циркулирующих документов и оценить целесообразность и эффективность межведомственных документопотоков.
Отдельно следует отметить наличие нерешенных кадровых проблем. Общий уровень профессиональной подготовки работников, ответственных за делопроизводство в органах исполнительной власти, по владению современными информационными технологиями остается невысоким, что является особенно критичным в связи с внедрением в деятельность органов исполнительной власти сложных и комплексных решений. Также это не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного управления и предоставления государственных услуг населению и организациям на основе информационных технологий. Данный фактор значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем.
Описанные выше проблемы и негативные тенденции носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Они могут быть преодолены только путем формирования единого пространства межведомственного информационного взаимодействия. Реализация концепции «электронного правительства» требует проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики.
Информационные потоки, возникающие между органами государственной власти, нуждаются в структуризации, оценке целесообразности и эффективности и централизации в единой информационной среде, способной предоставить уполномоченным лицам возможность автоматизированного контроля движения и исполнения документов и поручений.
Выстроенная в России вертикаль власти требует четкой организации и прозрачности деятельности всех органов исполнительной власти для эффективного выполнения стоящих перед государством задач. Необходимый для принятия своевременных управленческих решений эффективный контроль исполнения поручений вышестоящих органов может быть обеспечен за счет автоматизированных средств, позволяющих консолидировать необходимую информацию и предоставлять возможность получения аналитической и статистической отчетности по исполнительской дисциплине на различных уровнях иерархии органов власти.
Существующие на сегодняшний день техническая, организационная и нормативно-правовая базы уже создали предпосылки для использования юридически значимого межведомственного электронного документооборота в деятельности органов государственной власти. Но для практической реализации МЭД необходимо наличие детально проработанной концептуальной и методологической базы, обеспечивающей построение пространства межведомственного взаимодействия.
Основные принципы организации МЭД. Организация МЭД в рамках всей системы государственного управления требует построения информационного пространства электронного взаимодействия на всех уровнях – федеральном, региональном и территориальном. Для реализации данной задачи необходимо решение целого ряда проблем, которые носят комплексный характер, включая нормативно-правовую, методологическую, организационную и техническую составляющие.
Технологическая инфраструктура МЭД включает т.н. «головной узел», «узлы участников», а также защищенные каналы связи.
В качестве головного узла выступают программно-технические комплексы, функционирующие в рамках системы государственных информационных центров. Разработка и внедрение таких комплексов должна обеспечить обмен юридически значимыми электронными документами между АСУД всех участников межведомственного взаимодействия, а также централизованное управление пересылаемыми документами. В России, как и во всем мире, в этих целях предусмотрено создание государственных информационных центров – Общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ) и информационных центров федеральных округов РФ.
Роль узлов участников МЭД выполняют ведомственные автоматизированные системы управления документами (АСУД). Такие системы в настоящее время используются в большинстве федеральных органов исполнительной власти. С их помощью автоматизируется организационно-распорядительный документооборот, обработка обращений и запросов граждан и организаций, организация хранения электронных документов и управление электронными архивами. АСУД каждого ведомства должна быть снабжена т.н. «шлюзом», обеспечивающим обмен электронными сообщениями с системой МЭД.
Третьей составляющей МЭД является единая защищенная телекоммуникационная инфраструктура. Она создается на основе интеграции существующих и создаваемых телекоммуникационных сетей федеральных органов государственной власти, сетей органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также сетей общего пользования.
Основной принцип функционирования МЭД – интеграция имеющихся АСУД участников и транспортной системы (почтовой службы), обеспечивающей в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота.
В рамках МЭД организации-участники обмениваются электронными сообщениями, включающими как сами документы, так и уведомления о ходе их рассмотрения и исполнения.
Особую важность для функционирования системы МЭД играет разработка открытого стандарта межведомственного обмена электронными документами, позволяющего представлять информацию о передаваемом электронном документе в едином унифицированном формате.
Основой для разработки подобных стандартов должен служить новый ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» . Данный стандарт включает требования к формату электронного сообщения, передаваемого в рамках Системы МЭД, включающего набор файлов документа, его метаданные и данные об электронно-цифровой подписи.
Помимо возможности обмена на межведомственном уровне, наличие единого стандарта позволит не потерять накопленные государственные электронные документы при устаревании АСУД и не тратить в будущем дополнительные средства на извлечение и перекодирование документов, хранящихся в устаревших системах.
Как известно, в нашей стране применение стандартов осуществляется на добровольной основе. Такой порядок установлен в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» и, в целом, соответствует мировым тенденциям в области стандартизации. Тем не менее, специальным нормативным актом или соглашением сторон может быть установлена обязательность применения стандарта или регламента для определенной категории организаций или на уровне ведомства. В частности, при построении системы МЭД для федеральных органов исполнительной власти, формат обмена был закреплен в утвержденных Правительством РФ технических требованиях.
Практическая реализация МЭД. Описанные выше подходы к построению систем межведомственного электронного документооборота нашли практическое применение при создании подобной системы для федеральных органов исполнительной власти РФ. Данный проект (обозначаемый аббревиатурой «МЭДО») реализуется в рамках государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» и в соответствии с утвержденным Правительством РФ планом перехода на безбумажный документооборот.
К настоящему времени под эгидой Федеральной службы охраны РФ разработаны технические решения по построению этой системы, создана и введена в опытную эксплуатацию ее первая очередь. На федеральном уровне идут работы по развертыванию пилотного участка защищенной системы МЭДО между Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, отдельными органами государственной власти.
Основными нормативными актами, определяющими статус, участников и порядок создания и применения данной системы, являются Положение о системе МЭДО и технические требования к ней. Все участники системы используют единый формат обмена электронными сообщениями, соответствующий по структуре ГОСТ Р 53898-2010.
Организатором (оператором) системы МЭДО определена Федеральная служба охраны РФ (ФСО). В ее функции входит организационное и методическое обеспечение, ведение адресных справочников, создание и обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры МЭДО, а также поддержание ее в рабочем состоянии, обеспечение информационной безопасности информационного обмена.
По состоянию на июнь 2011 г., по данным ФСО, оборудование системы МЭДО установлено и подключено к транспортной инфраструктуре в 90 органах государственной власти и организациях. В 36 из них выполнены работы по интеграции ведомственных АСУД с системой МЭДО.
На текущий момент посредством системы в органы государственной власти и организации реализована рассылка следующих видов документов: актов Президента и Правительства РФ; резолюций Председателя Правительства РФ и его заместителей; протоколов совещаний в Правительстве РФ; писем структурных подразделений Аппарата Правительства РФ.
В настоящее время в рамках МЭД циркулируют уведомления о регистрации отправленного документа, отказе в регистрации, принятии к исполнению, подготовке и направлении доклада, изменении в ходе исполнения.
В настоящее время расширяется круг ведомств, участвующих в проекте, а также номенклатура документов, обмен которыми будет осуществляться в электронной форме. По каждому виду документов переход на электронный обмен осуществляется поэтапно. Сначала отрабатывается технология электронного обмена при сохранении бумажного, после чего отправка бумажных документов прекращается.
В будущем также запланированы мероприятия по расширению функциональности электронного взаимодействия ведомств. Для того чтобы в маршрутизации электронного документа не приходилось принимать участие человеку, с документом должен посылаться набор метаданных – структурированных реквизитов, – который позволяет автоматически обрабатывать документ. В утвержденных технических требованиях системы оговорен некий минимальный набор данных, который посылается вместе с документом. Впереди еще более сложная задача – при автоматизированной обработке поступившего документа АСУД органа власти должна формировать новые метаданные, отражающие состояние работы с документом. Но пока не определено, какие данные дополнительно должна вырабатывать АСУД, чтобы в режиме он-лайн информировать инициатора документа или других заинтересованных лиц о его текущем состоянии.
С точки зрения программно-технической реализации создаваемая система МЭДО включает следующие обязательные компоненты:
АСУД участников (существующие компоненты) – каждый участник имеет ведомственную систему, обеспечивающую автоматизацию внутренних процессов документооборота.
Шлюз (внедряемый компонент) – программно-технический комплекс, обеспечивающий обмен электронными сообщениями между АСУД и М системой МЭДО, включая функции хранения, просмотра, поиска, загрузки и выгрузки сообщений. Это типовое программное обеспечение (ПО), включающее сервер базы данных, автоматизированное рабочее место, а также клиентское ПО почтовой службы.
Адаптер (разрабатываемый компонент) – программный комплекс сопряжения АСУД с системой МЭДО. Это специализированное программное обеспечение, разрабатываемое отдельно для каждого типа АСУД.
Для поступающих по МЭДО сообщений адаптер обеспечивает их прием и преобразование из единого формата обмена в формат АСУД для реализации дальнейшей обработки. Для исходящих сообщений адаптер отвечает за подготовку к передаче, преобразование из формата АСУД в единый формат обмена и передачу в систему МЭДО.
Используемые в рамках проекта «МЭДО» программно-технические средства, обеспечивающие обмен электронными документами между ведомственными АСУД, были разработаны компанией «Электронные Офисные Системы» (ЭОС).
Кроме того, данная компания предлагает коммерческий вариант типового программного комплекса для автоматизации межведомственного электронного документооборота, уже сегодня доступного для приобретения и внедрения. Комплекс выпускается под названием «Сервер электронного взаимодействия» и обладает расширенными функциональными возможностями по сравнению со средствами, применяемыми ФСО РФ.
На сегодняшний день единственной АСУД, уже подготовленной к использованию в режиме МЭД, является также разрабатываемая ЭОС система «Дело» (начиная с версии 8.8.0). Именно она применяется в большинстве участников федерального проекта «МЭДО».
В типовой функционал системы «Дело» включена поддержка формата обмена электронными документами, разработанного на основе стандарта ГОСТ Р 53898-2010. Электронное сообщение, формируемое и обрабатываемое системой в процессе обмена документами по электронной почте, представляет собой т.н. «паспорт регистрационной карточки документа» (xml-описание основных реквизитов) и прикрепленные к ней файлы.
Системой «Дело» может быть сформирован набор направляемых по электронной почте уведомлений о прохождении документа в системе другого участника МЭДО. К числу событий, по которым может быть направлено электронное уведомление относятся: прием, регистрация, пересылка документа, создание и редактирование поручений по документу, отправка ответного документа.
При использовании в рамках системы МЭДО - АСУД других разработчиков понадобится обеспечить их доработку до соответствия общим требованиям. Для этого нужно получить у ФСО информацию по единому формату обмена электронными сообщениями и реализации взаимодействия участников МЭДО. После этого потребуется обратиться к поставщику или разработчику используемой АСУД для выполнения им работ по разработке адаптера сопряжения с МЭДО.
Очевидно, уже в ближайшем будущем следует ожидать появления штатного функционала сопряжения с системой МЭД в типовой конфигурации АСУД всех ведущих разработчиков, представленных на рынке. Это будет означать, что описанная в данной статье технология МЭД достигла уровня широкого практического применения.
Таким образом, организация межведомственного информационного взаимодействия и создание системы МЭД является одной из важнейших государственных задач в области реализации национальной концепции «электронного правительства».
Для реализации данного проекта необходимо решить целый ряд проблем организационно-технического и методологического характера. В их числе: отсутствие проработанного механизма применения электронных документов; отсутствие единых стандартов на процессы сбора, хранения и обработки информации; разрозненность ведомственных информационных систем и баз данных; недостаток квалифицированных специалистов и др.
Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования электронных документов в деятельности органов государственной власти, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов.
Формирование единого пространства межведомственного электронного взаимодействия требует проведения целого ряда скоординированных мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики, включая совершенствование нормативно-правового регулирования применения электронных документов, разработку ответствующего методического и организационного обеспечения, создание технологической инфраструктуры МЭД.
Обязательным условием построения системы МЭД является установление единых требований к составу, форматам и метаданным электронных документов, применяемых при межведомственном обмене, процессам приема, передачи и обработки электронных документов и программному обеспечению для автоматизации этих процессов.
На сегодняшний день уже реализованы программно-технические решения, которые делают межведомственный электронный документооборот реальностью. Методологические принципы организации взаимодействия разнородных АСУД апробируются на практике в рамках федерального проекта «МЭДО» и ожидают своего широкого применения. В ближайшем будущем полученный положительный опыт будет распространяться на региональном и муниципальном уровнях. Со временем к системам подобного типа будут подключаться как государственные органы, так и активно взаимодействующие с ними организации. Становится все более очевидным, что полномасштабное внедрение технологий МЭД в масштабах страны – вопрос времени.
